Grandes proyectos de energía en Chile han llegado a un punto muerto en los últimos años. Se necesitan desesperadamente nuevas centrales para reducir los costos de la energía y satisfacer la creciente demanda del país, pero demandas ambientales han detenido miles de megavatios de nueva generación, desde el proyecto hidroeléctrico HidroAysén en la Patagonia hasta el proyecto termoeléctrico Castilla en el norte de Chile.

De manera preocupante para los inversionistas, los nuevos proyectos han enfrentado una férrea oposición incluso después de obtener la aprobación ambiental. Esto ha llevado a que algunos proyectos, como Castilla, sean bloqueados en la Corte Suprema poniendo en riesgo miles de millones de dólares en inversiones.

Con el enfoque de que no se construya nada cerca de nadie, lo que se conoce en inglés con el término BANANA (Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anyone), se ha presionado a las autoridades a intervenir. En un caso a mediados de 2010, el presidente Sebastián Piñera solicitó personalmente a GDF Suez que detuviera la construcción de la central termoeléctrica Barrancones que se iba a construir cerca de Punta de Choros, área marina protegida ubicada en la Región de Coquimbo en el norte de Chile.

“El problema es el rechazo que provocan los proyectos en muchas comunidades. Hay una necesidad de que las instituciones tengan una mayor legitimidad”, afirma René Muga, presidente de la Asociación Gremial de Generadoras de Chile.

Sin embargo, Chile ha logrado avances en mejorar sus instituciones ambientales. Esto puede remontarse hasta mediados de la última década cuando Chile buscaba convertirse en miembro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Una de las recomendaciones de la OCDE en ese entonces fue que Chile necesitaba un órgano capaz de hacer cumplir las regulaciones ambientales.

En el 2010, el mismo año en que Chile se unió a la OCDE, el Gobierno del presidente Piñera creó el Ministerio del Medio Ambiente. Este reemplazó a la antigua Comisión Nacional de Medio Ambiente (Conama) y ahora comparte la responsabilidad de desarrollar políticas ambientales con el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, el que incluye a nueve ministros desde Hacienda hasta Minería. Chile también comenzó a desarrollar una serie de nuevas instituciones ambientales que fueron aprobadas bajo el Gobierno de la ex presidenta Michelle Bachelet.

La nueva Superintendencia del Medio Ambiente (SMA) ha asumido el rol regulador de Conama en materia de cumplimiento y aplicación de la legislación. Formada en diciembre del año pasado, tiene la facultad de imponer multas de hasta US$10 millones por infracciones medioambientales. Uno de los primeros actos de la Superintendencia fue multar a la canadiense Barrick Gold por múltiples violaciones en el proyecto minero Pascua Lama cerca de Vallenar, en la zona central Chile.

No obstante, las empresas podrán apelar las decisiones de la Superintendencia a través de nuevos tribunales ambientales especializados. Estos tribunales pueden acoger casos en contra del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), que administra el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, y casos relacionados con supuesto daño ambiental.

Con el tiempo habrá tres –uno en Antofagasta (conocido como el Primer Tribunal), uno en Santiago (el Segundo) y uno en Valdivia (el Tercero)– con jurisdicción en las zonas norte, centro y sur del país, respectivamente. No obstante, por ahora, solo uno está en operación, el Segundo Tribunal en Santiago que comenzó a recibir causas en marzo.

Barrick, a través de su filial Minera Nevada, fue la primera compañía en presentar una demanda ante el tribunal. Si bien retiró el caso en mayo tras anunciar que pagará una multa reducida, se han presentado otras cinco demandas, cuatro de ellas contra el SEA. La quinta es una acción del gobierno que alega contaminación en una planta de compostaje.

Fiscalización Judicial

Los tribunales son el resultado de una concesión política, sostiene el subsecretario del Medio Ambiente de Chile, Ricardo Irarrázabal. El problema inicial fue la falta de una agencia gubernamental para monitorear las infracciones ambientales. Pero el poder de la Superintendencia generó el temor de una extralimitación del Gobierno. Legisladores conservadores insistieron en la creación de los tribunales ambientales como un recurso legal para las sanciones del SMA.

“En el fondo tú tienes que generarle un contrapeso a la administración pública. Porque en el fondo hay una suerte de asimetría entre el administrado y la administración. El que tiene la mayor posibilidad de ganar es la administración. Por eso se requiere un control jurisdiccional, en este caso el tribunal ambiental, sobre la administración”, afirma Irarrázabal.

Irarrázabal indica que la Superintendencia corrige una “falta de legitimidad” en las instituciones ambientales de Chile y que los Tribunales Ambientales son un componente clave para asegurar que todos los actores, incluidas las compañías y los grupos ambientalistas, respeten sus decisiones.

Chile no es el primer país en introducir cortes especializadas en cuestiones medioambientales. Además de algunos tribunales estatales, la Junta de Apelaciones Ambientales de Estados Unidos de la Agencia de Protección Ambiental (EPA, por su sigla en inglés) ha estado en funcionamiento desde el año 1992. La cantidad de este tipo de tribunales en el mundo también se ha incrementado en los últimos años a medida que los países lidian con desafíos ambientales cada vez más complejos.

En Chile, cada tribunal tendrá tres ministros, que incluyen dos abogados y un licenciado en ciencias con especialización en materias medioambientales, con dos sustitutos. La Alta Dirección Pública, el servicio de reclutamiento de funcionarios públicos de Chile, propone los nombres de los potenciales ministros a la Corte Suprema, que revisa los candidatos y envía los nominados al presidente. Finalmente, los nombres pasan al Senado para su ratificación. Los ministros ocuparán el cargo por seis años y pueden ser reelegidos por otro período.

Abogados, funcionarios de gobierno y desarrolladores de proyectos esperan que la separación de los tribunales de los roles de evaluación ambiental, decisiones políticas y aplicación de la legislación conducirá a una institucionalidad más fuerte, menos decisiones arbitrarias y normas más claras para los inversionistas.

“Esa separación claramente hace un sistema que en teoría funciona mejor y tiene mejor credibilidad y legitimidad”, dice Muga. “No es algo de inmediato, necesita tiempo”.

Claudia Galleguillos, directora de proyectos de gestión hídrica del instituto de innovación y transferencia tecnológica Fundación Chile, sostiene que los tribunales permitirán decisiones más consistentes y más sólidas desde el punto de vista técnico. “Una demanda por daño ambiental, cuando cae en un tribunal normal, es muy difícil hacer la evaluación, porque [los jueces] no tienen el conocimiento científico para llevarlo como tal”, asevera.

Señala que otro aspecto de los nuevos tribunales que debería hacerlos mejor par lidiar con casos ambientales es que permitirán que expertos externos participen. Conocidos comoamici curiae, o “amigos de la corte”, estas personas que no son partes involucradas en la causa pueden presentar sus opiniones, observaciones o sugerencias con el patrocinio de un abogado.

Sin embargo, abogados y otros especialistas en medio ambiente tienen sus aprehensiones sobre la efectividad de los tribunales.

Jurisdicción Limitada

Los tribunales no son solo para compañías. Los ciudadanos también pueden utilizarlos en casos de supuesta negligencia ambiental, pero principalmente serán una ruta de apelación para las empresas más que para las comunidades afectadas, indica Ezio Costa, abogado ambiental de la Fiscalía del Medio Ambiente (FIMA), organización sin fines de lucro de derecho ambiental.

Para empezar, las demandas sobre supuestas violaciones de derechos constitucionales, tales como el “derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación” consagrado en el Artículo 19 de la Constitución de Chile, todavía van directo a la Corte de Apelaciones.

“Desde el punto de vista de la gente, no hay muchas maneras de llegar al tribunal ambiental”, dice Costa. Un grupo de una comunidad debe pasar por un proceso administrativo de apelaciones antes de que su causa pueda pasar al tribunal. Continuará guiando a los demandantes a las Cortes de Apelaciones en lugar de a los Tribunales Ambientales, señala.

“Depende de cómo vayan las resoluciones”, comenta. “Hoy en día, confío más en la Corte [de Apelaciones]. No sabemos como fallará el tribunal, porque no ha emitido ni una sola resolución”.

Juan Carlos Urquidi, abogado de la consultora ambiental SustentaRSE en Santiago, va más allá al calificar de “confuso” el razonamiento jurídico tras los tribunales. Urquidi dice que son fundamentalmente defectuosos y que tendrán que rediseñarse para garantizar una operación eficiente.

El problema es que sus resoluciones, en algunos casos, pueden llevarse a las Cortes de Apelaciones de Chile y a la larga a la Corte Suprema de modo que su poder es limitado. "Su jurisprudencia tendrá muy poco valor si las causas siempre terminan en los tribunales ordinarios de justicia", señala.

No obstante, la esperanza es que con el tiempo, como ha ocurrido con otros tribunales especiales de Chile como el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, que revisa las causas antimonopolio, los tribunales llegarán a respetar los fallos de los Tribunales Ambientales, señala René Muga.

Se Buscan Abogados

Otro problema, que ha demorado la creación de los tribunales en Antofagasta y Valdivia, es que el Gobierno ha tenido problemas para encontrar abogados calificados dispuestos a asumir el trabajo por el sueldo que se ofrece, dice Urquidi.

“Me llamaron firmas de reclutamiento de personal tratando de convencerme de que postulara y dije que no”, señala. Afirma que dadas las normas de conflicto de intereses “es más fácil ser aceptado por la NASA [la agencia aeroespacial estadounidense]”.

Pero el tribunal de Santiago tiene jurisdicción nacional hasta que se conformen los otros tribunales y la Corte Suprema actualmente está evaluando a los nominados para el tribunal de Valdivia.

Si bien la formación de los tres tribunales podría demorarse, Costa afirma que a la larga podrían ayudar a reducir las disputas judiciales.

“En la medida que empecemos todos a confiar en la SMA, y en las medidas que la superintendencia impone, van a bajar -yo creo- los conflictos”, manifiesta. En otras palabras, si los chilenos ven que el Gobierno está velando por el cumplimiento de la normativa ambiental, estarán menos motivados a oponerse a todo desarrollo, incluidos los nuevos proyectos mineros y energéticos.

Queda por ver si los tribunales cumplirán con su promesa de entregar supervisión judicial a las instituciones ambientales de Chile, pero sus potenciales ventajas incluyendo los menores costos de litigio y una toma de decisiones predecible son innegables.

Steven Bodzin trabaja como periodista freelance en Santiago

Big energy projects in Chile have ground to a standstill in recent years. New plants are badly needed to lower energy costs and meet the country’s growing demand, but environmental lawsuits have halted thousands of megawatts worth of new generation, from the HidroAysén hydroelectric project in Patagonia to the Castilla coal-fired project in northern Chile.

Worryingly for investors, new projects have faced stiff opposition even after obtaining environmental approval. This has led to some projects, such as Castilla, being blocked in the Supreme Court with billions of dollars worth of investments at stake.

Sometimes referred to as BANANA (Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anyone), this approach has put pressure on the authorities to intervene. In one case in mid-2010, President Sebastián Piñera personally asking GDF Suez to halt construction of the Barrancones coal-fired power plant that was to be built near the Punta de Choros protected marine area in Chile’s Coquimbo Region.

“The problem is that new projects have been rejected in many communities. There is a need for institutions that have greater legitimacy,” says René Muga, president of Chilean Association of Power Generators.

But Chile has made progress in improving its environmental institutions. This can be traced back to the middle of last decade when Chile sought membership in the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD). One of the OECD’s recommendations at the time was that Chile needed a body capable of enforcing environmental regulations.

In 2010, the same year Chile joined the OECD, the government of President Piñera created a new Environment Ministry. This has replaced the old National Commission for the Environment (Conama) and now shares responsibility for developing environmental policies with the Council of Ministers for Sustainability, which includes nine ministers from Finance to Mining. Chile also began developing a series of new environmental institutions that were approved under the government of former President Michelle Bachelet.

The new Superintendency for the Environment, orSuperintendencia del Medio Ambiente(SMA), has taken over Conama’s regulatory role in compliance and enforcement. Formed in December last year, it has the power to levy fines as large as US$10 million for environmental infractions. One of the first acts of the Superintendency was to fine Canada’s Barrick Gold for multiple violations at the Pascua Lama mining project near Vallenar in central Chile.

But companies will be able to appeal the Superintendency’s decisions through new specialized Environmental Tribunals. These courts will also hear cases against the Environmental Evaluation Service (SEA), which administers the Environmental Impact Assessment System, and cases regarding alleged environmental damage.

There will eventually be three – one in Antofagasta (known as the First Tribunal), one in Santiago (the Second), and one in Validivia (the Third) – with jurisdiction in the northern, central and southern parts of the country respectively. For now though, only one is in operation – the Second Tribunal in Santiago that began hearing cases in March.

Barrick, through its subsidiary Minera Nevada, was the first company to file a claim with the tribunal. Although it withdrew its case in May after announcing it will pay a reduced fine, five more suits have been filed, four of which are against the SEA. The other is a government action alleging pollution at a compost facility.

Judicial oversight

The courts are the result of a political compromise, says Chile’s Undersecretary for the Environment, Ricardo Irarrázabal. The initial problem was the lack of a government agency to police environmental infractions. But the power of the Superintendency raised the specter of government overreach. Conservative lawmakers insisted upon the creation of the environmental tribunals as a legal recourse for SMA sanctions.

“You need a counterweight for public administration,” says Irarrázabal. “There’s an asymmetry between the administrator and the administrated. The one most likely to win is the administration, so judicial oversight is called for.”

Irarrázabal says the Superintendency corrects a “lack of legitimacy” in Chile’s environmental institutions, and the Environmental Tribunals are a key component to ensure all actors, including companies and environmental groups, respect its decisions.

Chile is not the first country to introduce specialized environmental courts. In addition to some State tribunals, the US Environmental Appeals Board of the Environmental Protection Agency (EPA) has been operating since 1992. The number of these types of tribunals around the world has also increased in recent years as countries deal with increasingly complex environmental challenges.

In Chile, each tribunal will have three judges, including two lawyers and an environmental scientist, with two alternates. Chile’s civil service recruitment department, the Alta Dirección Publica, proposes the names of potential judges to the Supreme Court, which vets candidates and sends nominees to the President. Finally, the names go to the Senate for ratification. The judges will serve for six years and can be reelected for one additional period.

Lawyers, officials and project developers hope that the separation of the tribunals from the roles of environmental evaluation, enforcement and policy decisions will lead to stronger rule of law, fewer arbitrary decisions, and clearer rules for investors.

“This separation makes a system that in theory functions better and has more credibility,” says Muga. “It’s not immediate, it will take time.”

Claudia Galleguillos, director of water management at the technology transfer and innovation institute Fundación Chile , says the courts will allow for more consistent, technically sound decisions. “In a case over environmental damage, for example, when it goes to a normal court, it’s very difficult to evaluate because (the judges) don’t have the scientific knowledge to help them decide,” she said.

She says another aspect of the new courts that should make them better at dealing with environmental cases is that they will allow outside experts to participate. Known asamici curiae, or “friends of the court”, these people who aren’t parties to the case can have a lawyer enter their opinion, observations or suggestions.

But lawyers and other environmental specialists are withholding judgment about the effectiveness of the tribunals.

Limited jurisdiction

The tribunals are not just for companies. Citizens can also use them in cases of alleged environmental negligence, but they will mostly be a route of appeal for companies rather than affected communities, says Ezio Costa, an environmental lawyer with the non-profit environmental legal organization Fiscalía del Medio Ambiente (FIMA).

For one thing, suits over alleged violations of constitutional rights, such as the “right to live in an environment free from contamination” enshrined in Article 19 of the Chilean constitution, still go straight to the Court of Appeals.

“There aren’t many ways for people to bring a case to this court,” says Costa. A community group must go through an administrative appeals process before its case can go to the court. He will continue to guide plaintiffs to the Courts of Appeal rather than the Environmental Tribunals, he said.

“It depends on how the decisions go,” he said. “Today, I trust the (appeals) court more. We don’t know how the tribunal will decide because they haven’t made a single decision.”

Juan Carlos Urquidi, a lawyer with the environmental consultancy SustentaRSE in Santiago, goes further, calling the legal reasoning behind the tribunals “confusing”. He says they are fundamentally flawed, and
will have to be redesigned to guarantee efficient operation.

The problem is that their decisions, in some cases, can be taken to Chile’s Courts of Appeal and eventually to the Supreme Court so their power is limited. "Their jurisprudence will have very little value if the cases always end up in the ordinary courts of justice," he says.

However, the hope is that over time, as with Chile’s other special tribunals like theTribunal de Defensa de la Libre Competencia, which hears antitrust cases, the courts will come to respect the decisions of the Environmental Tribunals, says René Muga.

Lawyers wanted

Another problem, which has delayed the creation of the tribunals in Antofagasta and Valdivia, is that the government has struggled to find qualified lawyers willing to take on the job for the pay being offered, says Urquidi.

“I was called by headhunters trying to convince me to apply and I said no,” he said. Given the conflict of interest rules, he says, “It’s easier to be accepted by NASA (the US National Aeronautics and Space Administration).”

But the Santiago tribunal has national jurisdiction until the other courts are formed, and the Supreme Court is currently considering nominees to the Valdivia tribunal.

Although it may take time for all three tribunals to be formed, Costa says they could eventually help to reduce legal disputes.

“As we start to trust the SMA and the measures it imposes, that will reduce conflicts,” he says. In other words, if Chileans see the government is enforcing environmental rules, they will be less motivated to oppose all development, including new energy and mining projects.

It remains to be seen if the courts will deliver on their promise of providing judicial oversight of Chile’s environmental institutions, but their potential advantages including reduced litigation costs and predictable decision-making can’t be denied.

Steven Bodzin is a freelance journalist based in Santiago