Es difícil imaginarlo ahora pero, hacia mediados de la década a los 90, casi todos los proyectos de obras públicas de Chile eran financiados directamente por el Estado. El sector privado sólo desempeñaba un rol menor y las concesiones eran una novedad. En 1996, por ejemplo, el Estado representaba cerca del 86% de la inversión en infraestructura pública.

Todo eso cambió en los años siguientes a medida que Chile, bendecido con una economía en auge, inyectó dinero en una serie de importantes proyectos de infraestructura tales como la modernización de la Ruta 5, la carretera que recorre el país de extremo a extremo. Las concesiones privadas se vieron impulsadas y, en el 2004, la inversión estatal había caído a apenas un 38%.

Se habría esperado que esa tendencia continuara y que el Estado se retirara gradualmente del sector de obras públicas. Pero, en lugar se eso, se ha dado un curioso retroceso. Para el 2006, el financiamiento directo del Estado en proyectos de infraestructura había vuelto a subir a un 61%, según COPSA, la asociación chilena de empresas de concesiones de obras públicas.

Al mismo tiempo, el proceso de adjudicación de concesiones ha estado lleno de una creciente cantidad de demoras. Según el centro de estudios Libertad y Desarrollo, sólo un cuarto de los proyectos públicos licitados entre el 2000 y el 2005 se adjudicaron a tiempo. Otro 30% se retrasó en al menos un año y el 45% restante aún no se había adjudicado hasta comienzos del 2008.

De modo que, ¿qué salió mal con el sistema de concesiones y por qué aparentemente se está quedando sin fuerzas? ¿Puede revitalizarse y qué rol desempeñará el sector privado en los principales proyectos de infraestructura que vienen?

Una cosa es clara: Chile tendrá que invertir de manera importante en sus puertos, aeropuertos y caminos durante la próxima década.

A medida que aumente el intercambio comercial con el resto del mundo, puertos como Valparaíso y San Antonio simplemente no podrán hacer frente al previsto incremento de la carga. Asimismo, el aeropuerto de Santiago será llevado a un punto de inflexión.

Las cifras son alarmantes: según el Ministerio de Obras Públicas (MOP), se prevé que la carga que pasa por los puertos chilenos se duplique para el 2020 a 200 millones de toneladas. En los 90, esa cifra era de sólo 30 millones.

De igual modo, se estima que la cantidad de pasajeros que vuela desde, hacia y dentro de Chile casi se triplicará a 36 millones en el 2020. Y de ellos, casi dos tercios pasarán por el aeropuerto de la capital.

A medida que Chile trata de posicionarse como un puerto para el intercambio comercial con Asia, las conexiones de transporte a través de la cordillera de los Andes también tendrán que mejorarse.

“Enfrentamos enormes desafíos”, dijo en un reciente seminario el ministro de Obras Públicas, Sergio Bitar. “Durante los próximos 10 años, tendremos que invertir más del doble de lo que hemos invertido en los últimos 10 años”.

Renovando la Estructura Tradicional

En gran medida, la historia de la última década tuvo relación con mejorar la productividad a través de una modificación en la forma en que las instalaciones como puertos y aeropuertos se administraban, mediante la reducción de costos y el ajuste de los tiempos.

Pero esa política puede llevarte sólo hasta un punto y en algún punto tienes que comenzar el proceso laborioso y mucho más costoso de renovar la estructura actual. Según Bitar, ese tiempo ha llegado.

“La etapa que acabamos de atravesar tuvo que ver con usar la infraestructura existente con una mejor gestión”, dijo en el seminario. “Pero ahora, necesitamos nuevos rompeolas, nuevos muelles y eso requiere una inversión de un tipo totalmente distinto”.

Los próximos años serán clave para los puertos de Chile, en particular los de San Antonio y Valparaíso.

En San Antonio, el plan es construir un gran nuevo terminal, con 40 hectáreas de envergadura y un puerto de más de 1,3 km. El proyecto debe licitarse en septiembre y la idea es adjudicar un contrato a un único operador a mediados del 2009. El costo estimado de la construcción es de US$ 240 millones y su fecha de término estimada es a fines del 2012.

“Estimamos que con las instalaciones con las que contamos en este momento, sólo podemos lidiar hasta el 2012”, señala Patricio Arrau, presidente de la autoridad portuaria San Antonio. “Es por eso que necesitamos iniciar este proceso ahora a fin de tener el nuevo puerto listo en cuatro años”.

Yendo más al norte por la costa, en Valparaíso, la necesidad de una ampliación es igual de apremiante.

La autoridad portuaria ahí planea un nuevo terminal que incremente la capacidad de carga en un 70%. El proyecto se licitará el próximo mes y el contrato se adjudicará en mayo. El costo de la construcción se estima en US$ 300 millones y la fecha de término es enero del 2012.

Ambas concesiones han llamado la atención del sector privado y no sólo al interior de Chile. Algunos de los operadores portuarios más importantes del mundo -incluidos Hutchison Port Holdings de Hong Kong, Dubai Ports World, la holandesa APM Terminals y la singapurense PSA Singapore Terminals- han manifestado interés en el proyecto. Más cerca de casa, se ha informado que el chileno Grupo Matte, que controla el puerto de Lirquén cerca de Concepción, también está evaluando presentar una oferta.

“Como resultado de estas licitaciones, esperamos incrementar la cantidad de terminales operados mediante concesiones privadas en estos dos puertos de dos a cuatro”, dice Mónica Singer, director ejecutiva del Sistema de Empresas SEP, la agencia gubernamental responsable de supervisar a las empresas estatales. “Esto generará más competencia y ayudará a que el sector exportador de Chile se desarrolle”.

Si bien estos son lejos los mayores proyectos por venir en puertos chilenos, no son los únicos. Muy pronto se licitará una concesión en Coquimbo y en Iquique está prevista una expansión.

En el sur, los puertos de Chile también necesitarán ampliarse, en parte para prestar servicios al creciente intercambio comercial, pero también para atender al turismo. Los cruceros que surcan las aguas de la Patagonia y la Antártica aumentan de tamaño año a año, y necesitarán puertos más profundos y amplios.

En total, el MOP estima que Chile tendrá que invertir entre US$ 600 y US$ 1.000 millones en sus puertos entre ahora y fines de la próxima década. Por tanto, debiera haber mucho espacio para las concesiones.

El acceso vial a los puertos es otro tema clave: después de todo, no sirve de nada tener un nuevo terminal resplandeciente en San Antonio o Valparaíso si no puedes hacer que la fruta, el cobre y la celulosa de madera salgan del interior del país.

Cerca de US$ 100 millones se están gastando en mejorar los caminos de acceso del sur a Valparaíso y otros US$ 35 millones en mejoras similares cerca de San Antonio. Los caminos cerca de Concepción también se están modernizando.

El Gobierno planea una importante licitación para la denominada Ruta de la Fruta, el camino que conecta al corazón agrícola de Chile con los puertos cercanos. La licitación se anunciará a fines de este año.

En el caso de los aeropuertos, la preocupación más apremiante está en la capital, donde el aumento del tráfico de pasajeros previsto se subestimó de manera lamentable. Aún cuando se terminen los actuales planes de expansión, es posible que los trabajos tengan que reanudarse para seguir el ritmo de las crecientes cifras. “Estoy en favor de construir un terminal completamente nuevo en lugar de expandir constantemente el actual”, señala Herman Chadwick, presidente de COPSA.

Sobre otras partes del país, Bitar calificó al aeropuerto de Calama como “bastante saturado” y prometió pronto una nueva licitación para una segunda pista. También hay planes para mejorar los aeropuertos de Iquique, Puerto Montt, Temuco y Punta Arenas.

La Dura Realidad

Hasta ahora, todo bien, en todos estos proyectos habrá un importante rol para las concesionarias y al menos cierto potencial de ganancias.

Pero la dura realidad es que Chile también tendrá que embarcarse en una serie de proyectos que, si bien tienen un indudable valor social y mejorarán las vidas de muchos chilenos son complejos, extremadamente costosos y no necesariamente atractivos para el inversionista privado.

De hecho, parece que este proceso ya se ha iniciado, lo que explica por qué la cantidad de concesiones en oferta al sector privado ha disminuido en los últimos años.

Uno de estos proyectos es la largamente esperada ampliación del camino que cruza la región de Aysén, en el sur de Chile. La geografía de la región (sin mencionar la presencia del ambientalista estadounidense Douglas Tompkins y su parque de conservación) implica que éste será un desafío formidable -Bitar describe al terreno como un “infierno”- y, debido a que la región está escasamente poblada, necesariamente tendrá que ser financiada por el Estado.

Otros ejemplos incluyen planes para mejorar las rutas a través de los Andes hasta Argentina. El costo será alto y los incentivos para el sector privado bajos, lo que hace muy posible que el Estado tenga que financiar gran parte, si no la totalidad, de estos proyectos.

El MOP también anunció recientemente que está estudiando de manera tentativa planes para construir un túnel ferroviario a través de los Andes, cerca del paso carretero Los Libertadores. Esto mejoraría las conexiones comerciales con Argentina pero, sin duda, sería un emprendimiento monumental.

El túnel se perforaría a una baja altitud para garantizar que no quede bloqueado por la nieve durante el invierno. Eso significa que tendría que ser largo, 23 Km. es la estimación actual. El MOP reconoce que cada kilómetro costaría US$ 100 millones, lo que lo convertiría en uno de los proyectos más costosos de la historia de Chile.

Un Puente Tormentoso sobre Aguas Turbulentas

Para algunos, estos proyectos no sólo son costosos, son excesivamente costosos, cualquiera sean los beneficios sociales y comerciales que pueden traer.

“Mire el plano para construir el puente sobre el canal de Chacao destinado a conectar a Chiloé con el continente”, señala Rodrigo Delaveau de Libertad y Desarrollo. “¡No tiene ningún sentido! Es económicamente inviable, ni siquiera es socialmente viable y demoraría años en pagarse”.

Libertad y Desarrollo estimó que para que el puente se financie, los vehículos motorizados tendrían que pagar U$55 cada vez que lo usen, casi cuatro veces el costo del actual cruce por mar. O eso, o la cantidad de vehículos que viajan entre la isla y el continente tendría que incrementarse drásticamente, lo que parece improbable.

Por ahora, el Gobierno puso el plan en pausa, optando en cambio por invertir US$ 500 millones en el Plan Chiloé, una serie de medidas para mejorar la infraestructura de la isla, incluida la modernización del cruce marítimo. No será tan atractivo como un puente de 2,6 kilómetros (y podría no ganar tantos votos en las elecciones locales), pero el Plan Chiloé probablemente tiene más sentido y ofrecerá cierto espacio a las empresas de concesión para operar a través del Canal de Chacao y para renovar los atracaderos.

Las prisiones y los hospitales son las otras áreas en las que el Gobierno ofrecerá concesiones durante la próxima etapa de desarrollo y en este ámbito el récord del Estado no es bueno.

El Gobierno del ex presidente Ricardo Lagos licitó las concesiones para la construcción de 10 nuevas prisiones que se completarían en marzo del 2006, pero más de dos años después de ese plazo, sólo seis de ellas están operativas.

La historia de la cárcel de Antofagasta es particularmente dura. El Gobierno adjudicó el contrato en el 2002 y las obras comenzaron, pero dos años más tarde y con la prisión a medio construir, el MOP y la empresa concesionaria no concordaron respecto de las condiciones del acuerdo y los trabajos se paralizaron. Se generó una larga disputa legal, que terminó con el MOP cancelando el contrato y financiando el mismo el resto de las obras.

Toda la experiencia parece haber dejado un gusto amargo tanto para el Gobierno como para las empresas concesionarias.

El plan del Gobierno para las concesiones de hospitales también ha sido problemático, principalmente debido a la oposición política de aquellos que lo ven como una venta del servicio público de salud. Sin embargo, el Gobierno recientemente llamó a presentar ofertas por los contratos de dos hospitales públicos en Santiago, en las comunas de Maipú y La Florida, y podría haber más en los próximos años.

Uno de los problemas con la construcción y operación de prisiones y hospitales es que inevitablemente implica a los ministerios de Justicia y Salud además de al MOP. Y con más de un ministerio involucrado, la posibilidad de malentendidos, duplicaciones y desacuerdos aumenta.

“La falta de coordinación entre ministerios es bastante increíble”, comenta Delaveau, que cita casos en los que el MOP ha diseñado planes para una nueva prisión sólo para que el Ministerio de Justicia los rediseñe según sus propios criterios, algunas veces después de que la construcción se ha iniciado. “Es sólo una receta para desperdiciar dinero”.

Delaveau, quien es abogado, señala que Chile necesita de manera desesperada una nueva legislación para mejorar la manera en que adjudican y fiscalizan las concesiones. Delaveau, junto con muchos otros, ayudó a desarrollar un proyecto de ley que está actualmente en el Congreso.

“Esto es realmente clave para la Etapa II del programa de obras públicas del Gobierno”, afirma. “Desafortunadamente ha estado detenido por meses y, a menos que el ministro Bitar le dé un empujoncito, no va a avanzar”.

Bitar admite que el proyecto de ley es vital y que no hay razón por la que no debiera aprobarse pronto, en particular dado que goza del soporte transversal de los partidos. El proyecto propone un nuevo mecanismo para resolver disputas. Obligaría al Estado a cancelar un contrato de concesión y volver a licitarlo si los costos del proyecto exceden sobre cierto punto.

El proyecto de ley también busca definir más claramente que constituye fuerza mayor en el ámbito de los contratos de obras públicas.

Además, el MOP se ha comprometido a crear un nuevo ente fiscalizador que supervise los proyectos de obras públicas -medida diseñada para reducir la ineficiencia y la corrupción- y está recibiendo asesoría del Banco Mundial sobre cómo modernizar su propia estructura interna, que ha sido fuertemente criticada.

Estas propuestas, una vez implementadas, podrían ayudar a dar nueva vida al actualmente subyugado programa de concesiones de Chile a medida que el país se embarca en su próxima fase de desarrollo de infraestructura.

“Ya pagamos el costo por los errores cometidos durante la primera generación de concesiones, en especial errores en la forma en cómo los contratos fueron diseñados”, sostiene Delaveau. “El Gobierno no tiene excusa para no hacer las cosas bien durante la segunda generación”.

Gideon Long trabaja como periodista freelance en Santiago y es corresponsal de la BBC.

Over the past decade, Chile has made productivity gains at its ports and airports without necessarily improving the facilities themselves. Now it needs new runways, docks and access roads, and they won’t be cheap.

It’s hard to imagine now but, back in the mid-1990s, almost all public works projects in Chile were directly financed by the state. The private sector had only a minor role to play and concessions were a novelty. In 1996, for example, the state accounted for 86% of investment in public infrastructure.

That all changed in subsequent years as Chile, blessed with a booming economy, ploughed money into a series of major infrastructure projects such as the modernization of Ruta 5, the highway running down the spine of the country. Private concessions were encouraged and, by 2004, state investment had fallen to just 38%.

One might have expected that trend to continue, with the state gradually retreating from the public works arena. But, instead, a curious reversal has taken place. By 2006, direct state financing of infrastructure projects was back up to 61%, according to COPSA, the Chilean association of public works concessions companies.

At the same time, the process of granting concessions has been plagued by an increasing number of delays. According to think-tank Libertad y Desarrollo, only a quarter of the public works projects tendered between 2000 and 2005 were awarded on time. A further 30% were delayed by at least a year and the remaining 45% had still not been granted by early 2008.

So, what’s gone wrong with the concessions system and why is it apparently running out of steam? Can it be revitalized and what role will the private sector play in the major infrastructure projects ahead?

One thing is clear: Chile will have to invest massively in its ports, airports and roads over the next decade.

As trade with the rest of the world increases, ports like Valparaíso and San Antonio will simply not be able to cope with the expected increase in cargo. Santiago’s airport will, likewise, be pushed to breaking point.

The figures are frightening: according to the Ministry of Public Works (MOP), the cargo passing through Chilean ports is expected to double by 2020 to 200 million tonnes. Back in 1990, that figure was just 30 million.

Similarly, the number of passengers flying to, from and within Chile is forecast to almost treble to 36 million by 2020. And around two-thirds of them will pass through the capital’s airport.

As Chile tries to establish itself as a gateway for trade with Asia, transport links across the Andes will also have to be improved.

“We face enormous challenges,” Public Works Minister Sergio Bitar told a recent business seminar. “We’re going to have to invest more than twice as much over the next ten years as we did in the last ten.”

Renovating the bricks and mortar

To a large extent, the story of the past decade was about improving productivity through changing the way facilities like ports and airports were run, by cutting costs and tightening slack.

But that policy can only take you so far, and at some point you have to start the laborious and far more costly process of renovating the actual bricks and mortar. According to Bitar, that time has now arrived.

“The phase we’ve just lived through was about using existing infrastructure with better management,” he told the seminar. “But now, we need new breakwaters, new docks, and that requires investment of an altogether different kind.”

The next few years will be crucial for Chile’s ports, particularly San Antonio and Valparaíso.

At San Antonio, the plan is to build a major new terminal, 40 hectares in size and with a waterfront of over 1.3 km. The project is due to be tendered in September with a contract awarded to a sole operator by the middle of 2009. The estimated cost of construction is US$240 million with a target date for completion of late 2012.

“We estimate that with the facilities we have available to us at the moment, we can only cope until 2012,” says Patricio Arrau, president of the San Antonio port authority. “That’s why we need to start this process now in order to have the new waterfront ready in four years.”

Up the coast at Valparaíso, the need for expansion is just as pressing.

The port authority there plans a new terminal which will increase cargo capacity by 70%. The project is due to be tendered next month with a contract awarded in May. The construction cost is an estimated US$300 million and the target date for completion is January 2012.

Both concessions have caught the eye of the private sector, and not just within Chile. Some of world’s heavyweight port operators, including Hong Kong-based Hutchison Port Holdings, Dubai Ports World, Dutch-based APM Terminals and PSA Singapore Terminals, have all expressed an interest. Closer to home, Chile’s Matte group, which controls the port of Lirquén near Concepción, is also reportedly mulling a bid.

“As a result of these tenders, we hope to increase the number of terminals operated under private concessions in these two ports from two to four,” says Mónica Singer, executive director of Sistema de Empresas SEP, the government agency responsible for supervising state enterprises. “This will generate more competition and help Chile’s export sector develop.”

While these are by far the biggest upcoming projects at Chilean ports, they are not the only ones. A concession will be tendered at Coquimbo shortly, and Iquique is also earmarked for expansion.

In the south too, Chile’s ports will need to grow - partly to service increased trade but also to cater for tourism. The cruise ships which ply the waters of Patagonia and the Antarctic get bigger every year, and will need deeper harbors.

In all, the MOP estimates that Chile will have to invest between US$600 million and US$1 billion in its ports between now and the end of the next decade. There should, therefore, be plenty of scope for concessions.

Road access to ports is another key issue - after all, it’s no good having a shiny new terminal at San Antonio or Valparaíso if you can’t get your fruit, copper or wood pulp to it from the hinterland.

Around US$100 million is being spent to improve the southern approach roads to Valparaíso and another US$35 million on similar improvements near San Antonio. The roads around Concepción are also being revamped.

The government plans a major tender for the so-called Camino de la Fruta, the road linking Chile’s agricultural heartland to nearby ports. The tender is due to be announced later this year.

At airports, the most pressing concern is in the capital where the projected increase in passenger traffic has been woefully underestimated. Even when the current expansion plans are completed, it is likely that work will have to begin again to keep up with increasing numbers. “I’m in favor of building an entirely new terminal rather than constantly expanding the current one,” says Herman Chadwick, president of COPSA.

Elsewhere in the country, Bitar described Calama airport as “pretty much saturated” and promised a new tender soon for a second runway. There are also plans to improve the airports at Iquique, Puerto Montt, Temuco and Punta Arenas.

Harsh reality

So far, so good - in all of these projects there will be a major role for concession companies and at least some potential for profit.

But the harsh reality is that Chile will also have to embark on a number of projects which, while they have undoubted social value and will improve the lives of many Chileans, are difficult, extremely costly and not necessarily attractive to the private investor.

Indeed, it seems this process has already begun, explaining why the number of concessions on offer to the private sector has dwindled in recent years.

One such project is the long awaited extension of the road through the Aysén region of southern Chile. The geography of the region (not to mention the presence of U.S. environmentalist Douglas Tompkins and his conservation park) means this will be a formidable challenge - Bitar describes the terrain as “hell” - and, because the region is only very sparsely populated, it will necessarily have to be financed by the state.

Other examples include plans to improve roads through the Andes to Argentina. The cost will be high and the incentives for the private sector low, making it very likely the state will also have to finance much, if not all, of these projects.

The MOP also said recently that it is tentatively studying plans to build a railway tunnel under the Andes, close to the Libertadores road pass. This would improve trade links with Argentina but, make no mistake, it would be a mammoth undertaking.

The tunnel would be drilled at low altitude to ensure it doesn’t get blocked by snow during the winter. That means it would have to be long - 23 km is the current estimate. The MOP reckons each kilometer would cost US$ 100 million, making it one of the costliest projects in Chilean history.

Troubled bridge over troubled waters

For some, these projects are not just costly - there are excessively costly, whatever the social and trade benefits they might bring.

“Look at the plan to build a bridge over the Chacao Channel to link Chiloé to the mainland,” says Rodrigo Delaveau of Libertad y Desarrollo. “It’s complete nonsense! It isn’t economically viable, it isn’t even socially viable and it would take years to pay for.”

Libertad y Desarrollo has estimated that for the bridge to fund itself, motorists would have to pay U$ 55 each time they use it - roughly four times the cost of the current maritime crossing. Either that, or the number of vehicles traveling between the island and the mainland would have to increase dramatically, which seems unlikely.

For now, the government has put the plan on hold, opting instead to invest US$500 million in Plan Chiloé, a mixed bag of measures to improve the island’s infrastructure, including a revamp of the maritime crossing. It might not be as eye-catching as a 2.6-km long bridge (and it might not win as many votes in local elections) but Plan Chiloé probably makes more sense, and will offer some scope for concession companies to operate ferries across the Chacao Channel and to renovate docking facilities.

Prisons and hospitals are the other areas in which the government will offer concessions during the next phase of development, and here the state’s record is not good.

The government of former president Ricardo Lagos tendered concessions for the construction of ten new prisons to be completed by March 2006, but more than two years after that deadline, only six of them are operational.

The story of Antofagasta’s prison is particularly fraught. The government awarded the contract in 2002 and work began but, two years later and with the prison half built, the MOP and the concession company fell out over the terms of the deal and work ground to a halt. A long legal battle ensued, with the MOP eventually canceling the contract and funding the remainder of the work itself.

The whole experience appears to have left a bitter taste in the mouths of both the government and the concession companies.

The government’s plan for hospital concessions has also been problematic, largely due to political opposition from those who see it as a sell-off of the national health service. But the government recently invited bids for contracts for two public hospitals in Santiago, in the districts of Maipú and La Florida, and more may follow in the coming years.

One of the problems with the construction and operation of prisons and hospitals is that they inevitably involve the ministries of justice or health as well as the MOP. And with more than one ministry involved, the scope for misunderstanding, duplication and disagreement increases.

“The lack of coordination between ministries is quite unbelievable,” says Delaveau, who cites cases in which the MOP has drawn up plans for a new prison only for the Justice Ministry to redraw them according to its own criteria, sometimes after construction has started. “It’s just a recipe for throwing money away.”

Delaveau, a lawyer by profession, says Chile desperately needs new legislation to improve the way it awards and oversees concessions. He, along with many others, has helped draw up a draft bill which is currently before Congress.

“This is really key for Phase II of the government’s public works program,” he says. “Unfortunately it’s been on hold for months and unless Minister Bitar gives it a nudge it’s not going to move.”

Bitar accepts that the bill is vital and says there’s no reason why it shouldn’t be approved soon, particularly as it enjoys cross-party support.

The bill proposes a new mechanism for resolving disputes. It would oblige the state to cancel a concessions contract and re-tender it if the costs of the project rise above a certain point. The bill also seeks to define more clearly what constitutes force majeure in the ambit of public works contracts.

In addition, the MOP has vowed to create a new watchdog to oversee public works projects - a measure designed to cut down on inefficiency and corruption - and is taking guidance from the World Bank on how to overhaul its own internal structure, which has been heavily criticized.

These proposals, once implemented, might help breathe new life into Chile’s currently subdued concessions program as the country embarks on its next phase of infrastructure development.

“We’ve already paid the cost for the mistakes made during the first generation of concessions, especially mistakes in the way the contracts were drawn up,” says Delaveau. “The government has no excuse for failing to get things right during the second generation.”

Gideon Long is a freelance journalist based in Santiago. He also works for the BBC.