Solvencia fiscal chilena: un activo que mantenerChilean fiscal solvency: an asset that must be kept
23 Septiembre 2015
Por Pía Rubio
El disciplinado manejo macroeconómico del país ha permitido sortear los vaivenes de la economía internacional y nacional. Por ello, cuidarlo es vital para mantener la reputación y los beneficios que conlleva.
Para nadie hay dudas respecto de la sólida posición fiscal en materia económica que Chile ha logrado construir gracias al manejo de sus finanzas, por lo que no es llamativo que la política utilizada sea aplaudida tanto dentro como fuera del país.
A partir de 2001, con la introducción de una regla fiscal contracíclica, Chile optó por un disciplinado manejo, con énfasis en la estimulación de la actividad, así como también en evitar la dependencia de financiamientos internacionales, con el fin de protegerse, en alguna medida, de los ciclos exteriores -pese a lo abierto de la economía- y a aumentar la credibilidad del país.
“Uno de los grandes activos que ha tenido la economía chilena en los últimos 30 años es justamente tener una posición fiscal muy solvente, lo que va más allá de un gobierno en particular. Se trata de una política de Estado”, enfatiza Rodrigo Cerda, director alterno del Centro Latinoamericano de Políticas Económicas y Sociales de la Pontificia Universidad Católica de Chile (Clapes-UC) y ex coordinador macroeconómico y jefe de asesores del Ministerio de Hacienda durante el gobierno de Sebastián Piñera.
Para Cerda es justamente esa consistente visión sobre cómo llevar las finanzas del país lo que ha permitido a Chile gozar de un lugar privilegiado, en comparación con otros países de América Latina, y lo que explicaría que instituciones como el Banco Mundial describan a Chile como “un referente latinoamericano de progreso desarrollando políticas públicas creativas que regularmente son analizadas y estudiadas y que se convierten en modelos internacionales de buen gobierno”, según indica en el panorama general del país, actualizado en abril pasado.
Y es que los beneficios que tiene una buena reputación son múltiples. Debido a ello es posible que tanto el Estado como el sector privado puedan optar a créditos con bajos intereses, teniendo esto un impacto directo en la competitividad del país, además, de convertirlo en un lugar atractivo para invertir.
Cabe destacar que la obtención de esta solvencia fiscal es el resultado de variadas medidas, siendo la principal la aplicación de la regla fiscal (iniciada en el gobierno de Ricardo Lagos), la que en sus orígenes establecía un superávit estructural de 1% y que luego se redujo a 0,5% hasta llegar al 0% actual.
Gracias a esta medida, por ejemplo, en 2009 fue posible usar una política monetaria contracíclica y rebajas de impuestos transitorios, empujando la actividad y generando empleos en plena crisis.
El efecto China
El efecto de la desaceleración de China ha golpeado fuertemente los números y proyecciones a nivel mundial, pero en especial, los nacionales. Ello, pues China utiliza el 45% de la producción mundial de cobre, fue uno de los principales impulsores del crecimiento a nivel global en los últimos años y, en el caso de Chile, es el comprador de 49% de la producción del metal rojo, siendo, además, el destino de más de 25% del total de las exportaciones nacionales, según la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (Direcon) del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Por eso, no extraña el impacto que la sostenida caída del precio del cobre -22% entre enero y septiembre de 2015- ha tenido sobre las arcas fiscales. Ello, pues el precio de referencia del mineral –que junto con el PIB tendencial (capacidad de crecimiento de la economía en el mediano plazo) son los parámetros base calculados por comités de expertos independientes que se usa para calcular los ingresos estructurales que, en definitiva, determinan el presupuesto fiscal- fue calculado para este año en US$ 3,07 la libra, muy por sobre el precio observado durante lo que va del segundo semestre.
Pese a que el gasto fiscal definido para 2015 no se ve afectado por la baja en la cotización del metal rojo, sí perjudica las finanzas nacionales haciendo crecer el déficit efectivo, dado que los ingresos han sido y serán menores a los que inicialmente se estimó.
Sólo para graficar, de acuerdo con la gerencia de Estudios de la Sociedad Nacional de Minería de Chile (Sonami), por cada centavo de dólar promedio anual que disminuye el precio del cobre el fisco dejar de percibir US$60 millones de excedentes de Codelco y por recaudación de impuestos de mineras privadas. Además, cada centavo representa una pérdida cercana a los US$128 millones por concepto de exportaciones.
Para el decano de la Facultad de Economía y Negocios (FEN) de la Universidad de Chile, Manuel Agosín, si bien “hoy US$ 3 por libra parece elevado, esto es porque la demanda china ha caído y eso va a tender a recuperarse en el largo plazo”, aunque descarta que se repitan los precios vistos hasta hace tres años atrás. “Aunque la demanda se recuperará nunca va a llegar a ser lo que fue, porque el modelo chino está en un punto de inflexión hacia producciones que son menos intensas en cobre”, explica.
Sobre este último punto, Juan Carlos Guajardo, director ejecutivo de la consultora Plusmining, tiene una opinión distinta, pues asegura que “el precio actual no puede ser igual al de 10 años y pretender lo contrario es ir contra el espíritu del mecanismo que está hecho para tener una referencia. Los precios vistos entre 2004 y 2011 son similares a los de la década de los ’60, por tanto, afirmar que los precios no volverán es ir contra la evidencia histórica”, tras lo cual acota que “China está haciendo un cambio en su modelo, por lo mismo, aún es aventurado decir si esto significará un cambio en la intensidad de su requerimiento de cobre”.
Impacto en el presupuesto
En septiembre de 2014, al momento de calcularse el presupuesto de la nación para 2015, las proyecciones realizadas por 17 expertos externos al Gobierno indicaron que el PIB tendencial se ubicaría en torno a 4,3%, mientras que el grupo de 16 especialistas encargados del precio referencial del cobre consideró que el precio promedio sería de US$ 3,07 la libra para la década.
Sin embargo, ambas proyecciones estuvieron por sobre los valores vistos en el año en curso, provocando que los ingresos estructurales con que ha contado el Gobierno sean inferiores a lo estimado y el límite del gasto público proyectado, el cual en 2015 aumentaría 9,8% en relación con el presupuesto 2014, pero de acuerdo a lo gastado la proyección lo ubica en 8,8%, siendo superado ampliamente, lo que podría desembocar en un déficit efectivo superior a 3%.
Por ello, es que cuando en agosto se dio a conocer la proyección del comité para el presupuesto 2016, la cual estableció el precio del cobre en US$ 2,98 la libra y un crecimiento de 3,6%, desde algunos sectores se encendieron las alarmas, temiendo que nuevamente los cálculos fueran “optimistas” respecto de la realidad, lo que provocaría que nuevamente el gasto público fuera superior a los ingresos que tendría el país, profundizando el déficit y, de paso, alejando el objetivo trazado por el programa de gobierno de la Presidenta Bachelet de alcanzar el balance estructural en 2018.
Para el director alterno de Clapes-UC, la principal preocupación de contar con cálculos benévolos es que “con precios del cobre optimistas, el gasto público puede crecer” por sobre lo saludable, lo que iría en el sentido contrario de la corrección del déficit. De acuerdo con Cerda, es necesario “ajustar los gastos”, no a un nivel de política de shock, pues éstos siguen creciendo, pero sí a tasas más bajas que las vistas en años anteriores.
Por su parte, el Ministro de Hacienda, Rodrigo Valdés, ha reconocido públicamente el impacto que la baja en el precio del cobre tiene para las cuentas fiscales, afirmando que el Gobierno recibirá menores ingresos por el metal rojo y que el déficit será “más grande y vamos a tener que pedir prestado al resto del mundo algo de recursos".
Es justamente sobre este punto donde radica el temor de algunos especialistas, quienes coinciden en que la presión por hacer crecer el gasto con el fin de cubrir la reforma educacional y fortalecer la salud, como se estableció en el programa de gobierno, es enorme y podría provocar un alza en el déficit y endeudamiento chileno lo que, de profundizarse en el largo plazo, podría poner en riesgo la solidez financiera del país.
“Las presiones para que el Estado gaste son enormes. Uno puede decir me gustaría convertir a Chile en Noruega, pero no lo puedo hacer en un período breve ni de un día para otro. Todas estas demandas de gasto, en un momento en que estamos con déficit estructural desde hace ya varios años, pueden llegar a poner en peligro este gran activo que es un Estado muy bien manejado, con bajo endeudamiento”, afirma Agosín.
Desde el mundo privado el manejo de la balanza también ha sido foco de atención, aunque enfatizan que la confianza sigue intacta. “La tendencia al aumento de déficit es una preocupación. Sin embargo, en general, las cuentas fiscales están bien administradas. Más aún, la existencia del fondo soberano de inversión genera confianza”, comenta la presidenta de la Cámara Chileno Norteamericana de Comercio, AmCham Chile, Kathleen Barclay.
Mirando el futuro
Sobre la posibilidad que tiene el país para converger hacia una economía más dinámica se han alzado diversas voces, teniendo por común denominador la búsqueda de una salida que no apele al aumento del endeudamiento, ni ponga en riesgo la posición fiscal construida sobre la base del prudente manejo macroeconómico desarrollado por Chile.
En tal sentido, la gradualidad de las reformas, así como una jerarquización del gasto aparecen como posibilidades que deben ser analizadas, pues el origen del dinero destinado a cubrir los nuevos programas, es decir, si proviene de ingresos fiscales o bien de la emisión de bonos, puede tener directa relación con el estatus del país en 5 ó 10 años más.
Ante un contexto en el que a marzo de este año, según la Dirección de Presupuestos (Dipres), la deuda neta del Gobierno de Chile es de 4,4 puntos del PIB, los activos son 12,9 puntos del PIB y la deuda de US$ 36.587 millones, la visión imperante es que el manejo de la política fiscal debe continuar siendo responsable, dado que es necesario proteger el activo de bajo endeudamiento con que el país cuenta y, para ello, reconocer los límites de la capacidad económica resulta esencial.
Para el decano de la FEN las demandas sobre el gasto en un período con déficit estructural como el actual, y que se arrastra hace ya varios años, puede poner en peligro el activo que es ser un Estado manejado responsablemente y que incluso en un momento llegó a ser acreedor neto. “La deuda chilena tiene rango de inversión y eso tiene un activo. Perder poquito a poquito ese activo es mi preocupación. Ya estuvimos ahí hace 30 años. Salir de ese hoyo es muy difícil”, sentencia.
Perfeccionando la regla fiscal
A nivel macro, existe claridad sobre los beneficios que ha traído el responsable manejo fiscal. Sin embargo, hay aspectos que pueden ser perfectibles y que podrían colaborar en situaciones como la actual. Por ello, el Gobierno anunció que durante el segundo semestre enviaría al Congreso un proyecto de ley para perfeccionar la regla fiscal y cuyo énfasis estaría en el reforzamiento de la transparencia en la conducción de la política pública.
Entre los aspectos que se espera podrían ser abordados por el texto, destaca un mayor control de la deuda, más transparencia en la evolución fiscal, el perfeccionamiento del Consejo Fiscal Asesor (CFA) y el análisis de los ingresos fiscales por concepto del cobre.
Los pronósticos de crecimiento del FMI
De acuerdo con el último informe sobre perspectivas económicas emitido por el Fondo Monetario Internacional (FMI) en julio del presente año, en los mercados emergentes y las economías en desarrollo el crecimiento disminuirá hasta un 4,2% a nivel global en 2015.
Ello, producto de la caída en el precio de las materias primas, así como las condiciones financieras externas, a lo que se sumaría el reequilibrio de China, además de problemas estructurales, entre otros. No obstante, se espera que el próximo año la situación fuese más beneficiosa y el crecimiento se fortalezca, alcanzado un promedio de 4,7%.
A nivel global, se estima que el crecimiento se ubicará en torno a un 3,3% en 2015 y a un 3,8% en 2016.
Dudas en la inversión
Si bien no hay consenso sobre si han pesado más los factores internos o externos en el menor crecimiento del país, el cual ha sido proyectado entre un 2% y un 2,5%, sí lo habría sobre la mella que generó en la inversión la falta de certidumbre respecto de la implementación y discusión de temas como las reformas tributaria y laboral.
Sobre esto, el presidente de la Confederación de la Producción y del Comercio (CPC) y de Sonami, Alberto Salas, reconoce que “tantas reformas profundas y simultáneas que se han discutido o anunciado el último tiempo han causado incertidumbre, como ocurriría en cualquier ámbito de la vida (…) la incertidumbre afecta las decisiones de inversión y, con ello, el crecimiento económico, que Chile necesita para mejorar la calidad de vida de sus habitantes”.
Para Salas la situación de Chile en cinco años dependerá de la economía mundial, pero primordialmente las decisiones que a nivel local se tomen, en las cuales la inversión y la productividad juegan un papel central. “Si elevamos los niveles de inversión, mayores serán las posibilidades de crecimiento, pues debemos tener presente que la inversión actual es la base del crecimiento futuro”, sentencia.Disciplined macroeconomic management of the country has helped to overcome previous fluctuations in the national and international economy. That is why particular care must be taken to preserve the reputation and the benefits that it entails.
No one is in any doubt as to the solid fiscal position achieved by Chile as a result of its sound financial management. It is therefore no surprise that the policy pursued has been applauded on both the domestic and international stage.
Since 2001 and the introduction of fiscal rule, Chile has opted for disciplined management, with emphasis on encouraging activity and maintaining a balance between expenditure and public investment. Focus has also been placed on avoiding dependence on international financing. The aim of this approach has been to protect the country, to a certain degree, from external cycles (despite the openness of the economy), while also increasing the creditability of Chile abroad.
“One of the major activities of the Chilean economy in the last 30 years has been precisely to ensure a highly solvent fiscal position, going beyond any one government in particular. It is a state policy”, says Rodrigo Cerda, Alternate Director of the Latin American Center for Economic and Social Policy from the Universidad Católica de Chile (Clapes – UC) and former Macroeconomic Coordinator and Chief Advisor at the Ministry of Finance during the government of Sebastián Piñera.
Cerda believes that it is exactly this consistent approach to managing the country’s finances that has enabled Chile to enjoy a privileged position compared to other Latin American countries. Similarly, he says that this policy explains why institutions like the World Bank, in its general overview of the country updated last April, describe Chile as, “a standard-bearer of progress in Latin America (…) developing creative public policies that have (…) become international models of good governance”.
In addition, the benefits of having a good reputation are numerous. For example, both the state and the private sector can access low-interest loans, directly impacting on the competiveness of the country, as well as making it an attractive place in which to invest.
It should be noted that securing this fiscal solvency has been the result of a wide range of measures, primarily the application of fiscal rule (initiated during the government of Ricardo Lagos). Originally, the fiscal rule established a structural surplus of 1%, which was later reduced to 0.5% and then to the current rate of 0%.
Thanks to this measure, for example, in 2009 it was possible to use counter-cyclical monetary policy and temporary tax cuts to stimulate activity and create jobs in the middle of the financial crisis.
The China effect
The effect of slowdown in China has hit global numbers and projections hard, particularly in Chile. This is because, as shown from statistics provided by the General Directorate of International Economic Relations (Direcon) from the Ministry of Foreign Affairs, China accounts for 45% of global copper consumption. It has also been one of the main drivers of global growth over recent years and, in the case of Chile, purchases 49% of the red metal produced in the country, as well as attracting 25% of all Chilean exports.
As such, it is unsurprising that the sustained fall in copper prices (a 22% reduction between January and September 2015) has had a significant impact on the treasury. This impact is due to the reference price of the mineral being calculated at approximately US$3.07 per pound, well above the price observed during the second half of the year to date. It should be noted that in addition to the reference price of copper, the wider GDP trend (the economic growth capacity over the medium term) is also a baseline parameter used by the Committee of External Experts to calculate income available over the course of the following year. Undoubtedly, both these calculations contribute to determining the fiscal budget.
Despite the fact that the fiscal expenditure level set for 2015 has not been affected by the drop in the price of copper, it does nevertheless damage national finances and causes a cash deficit. This is because real income has been, and will continue to be, less than originally estimated.
As a means of exemplifying this, according to the research department of the National Society of Mining (Sonami), for every average annual cent (of the US dollar) that the price of copper falls, the treasury fails to receive US$60 million in surplus from Codelco and through tax collection. Furthermore, every cent represents a loss of almost US$128 million from exports.
The Dean of the Faculty of Economics and Business (FEN) of the Universidad de Chile, Manuel Agosín, states that, “today US$3 per pound seems high, because Chinese demand has fallen (but) will probably recover in the long term”. However, he rules out a return to prices of three years ago, explaining that, “although demand will pick up, it will never hit previous levels because the Chinese model has reached a turning point (and is now heading) towards less copper-intensive production”.
Regarding this final point, Juan Carlos Guajardo, Executive Director of Plusmining consultants, has a different opinion. He believes that, “the current price cannot be the same in ten years and expecting otherwise is to go against the spirit of the mechanism based on producing a reference (price). The prices seen between 2004 and 2011 are similar to those of the 1960s, so claiming that prices will not increase again is to contradict historical evidence”. He goes on to add that, “the Chinese model is changing and therefore it is too early to say with confidence whether this will mean a change to the intensity of its copper requirements”.
Budget impact
When the national budget for 2015 was compiled in September of last year, projections made by 17 experts from outside the government claimed that GDP growth would be around 4.3%. Similarly, a group of 16 specialists responsible for setting the reference price of copper indicated that the annual price would be US$3.07 per pound for the decade.
However, both projections exceed the actual values registered in the year to date. This means that the structural income received by the government has been less than estimated. Furthermore, the projected public spending limit (which for 2015 could rise to 9.8% of the 2014 budget, but which according to current expenditure is projected at 8.8%) is likely to be exceeded, potentially leading to a cash deficit of more than 3%.
Consequently, when the 2016 budget projection was published by the Committee of External Experts, establishing the price of copper at US$2.98 per pound and predicting growth of 3.6%, alarm bells began ringing in certain sectors of the economy. Fears related once more to overly “optimistic” projections, given the current situation, and that they could again lead to public expenditure exceeding national income. This could deepen the deficit and, in turn, make the goal of the Bachelet government to achieve structural balance by 2018 more unlikely.
According to Rodrigo Cerda, the main problem with calculations like this being made in good faith is that, “with optimistic copper prices, public expenditure might grow” beyond healthy levels, going in the opposite direction to balancing the deficit. Indeed, he believes it is necessary, “to adjust expenditure”, not through shock policies, given that expenditure continues to grow, but rather at rates lower than those seen in previous years.
The Minister of Finance, Rodrigo Valdés, has publically recognized the impact of falling copper prices on fiscal accounts. He has even confirmed that the government will be receiving less income for the red metal, that the deficit will be, “bigger” and that, the administration, “will have to borrow from the rest of the world”.
It is precisely with regard to this latter point that a number of specialists are fearful. They agree that the pressure of increasing expenditure to fund the education reform and improvements to healthcare, as proposed by the government, is huge and that it could precipitate a rise in the deficit and national indebtedness. They are concerned that this, in the long term, could jeopardize the financial solidity of the country.
“The pressure on the state to spend is enormous. Even if someone wanted to turn Chile into Norway, it is not possible in a short timeframe or from one day to the next. All these calls for spending, at a time in which we have had a structural deficit for various years, could place the asset of a well-managed state with low debts in danger”, says Manuel Agosín.
The private sector has also been paying close attention to how the balance has been handled, with declarations implying that confidence remains intact. “The tendency to increase the deficit is concerning. Generally, however, the fiscal accounts are well managed (and) the existence of the sovereign wealth funds also generates confidence”, says Kathleen Barclay, President of the Chilean-American Chamber of Commerce, AmCham Chile.
Looking to the future
Different opinions exist regarding the possibility of Chile becoming a more dynamic economy. A common denominator has been the search for a solution which neither appeals to calls to increase indebtedness, nor endangers the fiscal standing of Chile, and is built on a foundation of prudent macroeconomic management.
In this regard, a gradual implementation of reforms and a hierarchy of spending are possibilities that should be evaluated. This is a critical point, since the origin of the money used to fund to new reforms, i.e., whether it comes from fiscal revenue or from issuing bonds, could directly relate to the status of the country in five or ten years’ time.
To March this year, according to the National Budget Office (Dipres) the net debt of the Chilean Government is 4.4% of GDP, its assets are 12.9% of GDP and overall debt stands at US$36.587 billion. The prevailing view is that fiscal policy management should continue to be responsible, since it is necessary to protect the asset of low Chilean indebtedness. As such, recognizing the limits of economic capacity is essential.
Manuel Agosín believes that calls for spending during a structural deficit period, such as the present, and which have been repeated for a number of years, might endanger the asset of a responsibly managed state. Indeed, while pointing out that the country even used to be a net creditor in the past, he warns that, “Chile has investment-grade debt and this is an asset (but that) losing this asset bit by bit is what concerns me. We were in this position 30 years ago (and) getting out of this hole is very difficult”.
Perfecting fiscal rule
At the macro level, the benefits afforded by responsible fiscal management are clear. However, certain aspects could be improved and might be used in situations like the current one facing Chile. As such, the government announced during the second half of the year that it would introduce to Congress a bill to enhance fiscal rule, emphasizing improvements to transparency in conducting public policy.
The bill is expected to address numerous aspects, including greater control of debt, more transparency in fiscal development, improving the Fiscal Advisory Council (CFA) and analyzing fiscal revenue from copper.
IMF growth forecasts
According to the latest economic outlook report compiled by the International Monetary Fund (IMF) last July, overall growth in 2015 across emerging markets and developing nations will fall to 4.2%.
This reduction is due to the fall in the price of raw materials, as well as external financial conditions, including rebalancing in China and wider structural problems, among others. Nevertheless, the situation for 2016 is expected to be more positive, with improved growth reaching an average of 4.7%.
At the global level, growth is estimated at around 3.3% in 2015 and 3.8% in 2016.
Investment doubts
Currently, there is little consensus as to whether external or internal factors have played the most significant role in the reduced growth in Chile, which is projected at between 2% and 2.5% for 2015. However, consensus has been reached regarding the investment gap caused by uncertainty over the implementation and debate of issues such as the tax and labor reforms pursued by the government.
Accordingly, the President of the Confederation of Production and Commerce (CPC), Alberto Salas, recognizes that, “so many deep and simultaneous reforms being discussed or announced recently has led to uncertainty, as it would in any area of life (…) (and that) the uncertainty affects investment decisions and, therefore, the economic growth that Chile needs to improve the quality of life of its inhabitants”.
Salas believes that while the situation in Chile in five years’ time will largely depend on the global economy, the main influence will come from decisions made at the local level, in which investment and productivity are critical. “If we increase the levels of investment, the chances of growth will improve, and so we must be aware that current investment is the basis for future growth”, he states.
El disciplinado manejo macroeconómico del país ha permitido sortear los vaivenes de la economía internacional y nacional. Por ello, cuidarlo es vital para mantener la reputación y los beneficios que conlleva.
Para nadie hay dudas respecto de la sólida posición fiscal en materia económica que Chile ha logrado construir gracias al manejo de sus finanzas, por lo que no es llamativo que la política utilizada sea aplaudida tanto dentro como fuera del país.
A partir de 2001, con la introducción de una regla fiscal contracíclica, Chile optó por un disciplinado manejo, con énfasis en la estimulación de la actividad, así como también en evitar la dependencia de financiamientos internacionales, con el fin de protegerse, en alguna medida, de los ciclos exteriores -pese a lo abierto de la economía- y a aumentar la credibilidad del país.
“Uno de los grandes activos que ha tenido la economía chilena en los últimos 30 años es justamente tener una posición fiscal muy solvente, lo que va más allá de un gobierno en particular. Se trata de una política de Estado”, enfatiza Rodrigo Cerda, director alterno del Centro Latinoamericano de Políticas Económicas y Sociales de la Pontificia Universidad Católica de Chile (Clapes-UC) y ex coordinador macroeconómico y jefe de asesores del Ministerio de Hacienda durante el gobierno de Sebastián Piñera.
Para Cerda es justamente esa consistente visión sobre cómo llevar las finanzas del país lo que ha permitido a Chile gozar de un lugar privilegiado, en comparación con otros países de América Latina, y lo que explicaría que instituciones como el Banco Mundial describan a Chile como “un referente latinoamericano de progreso desarrollando políticas públicas creativas que regularmente son analizadas y estudiadas y que se convierten en modelos internacionales de buen gobierno”, según indica en el panorama general del país, actualizado en abril pasado.
Y es que los beneficios que tiene una buena reputación son múltiples. Debido a ello es posible que tanto el Estado como el sector privado puedan optar a créditos con bajos intereses, teniendo esto un impacto directo en la competitividad del país, además, de convertirlo en un lugar atractivo para invertir.
Cabe destacar que la obtención de esta solvencia fiscal es el resultado de variadas medidas, siendo la principal la aplicación de la regla fiscal (iniciada en el gobierno de Ricardo Lagos), la que en sus orígenes establecía un superávit estructural de 1% y que luego se redujo a 0,5% hasta llegar al 0% actual.
Gracias a esta medida, por ejemplo, en 2009 fue posible usar una política monetaria contracíclica y rebajas de impuestos transitorios, empujando la actividad y generando empleos en plena crisis.
El efecto China
El efecto de la desaceleración de China ha golpeado fuertemente los números y proyecciones a nivel mundial, pero en especial, los nacionales. Ello, pues China utiliza el 45% de la producción mundial de cobre, fue uno de los principales impulsores del crecimiento a nivel global en los últimos años y, en el caso de Chile, es el comprador de 49% de la producción del metal rojo, siendo, además, el destino de más de 25% del total de las exportaciones nacionales, según la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (Direcon) del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Por eso, no extraña el impacto que la sostenida caída del precio del cobre -22% entre enero y septiembre de 2015- ha tenido sobre las arcas fiscales. Ello, pues el precio de referencia del mineral –que junto con el PIB tendencial (capacidad de crecimiento de la economía en el mediano plazo) son los parámetros base calculados por comités de expertos independientes que se usa para calcular los ingresos estructurales que, en definitiva, determinan el presupuesto fiscal- fue calculado para este año en US$ 3,07 la libra, muy por sobre el precio observado durante lo que va del segundo semestre.
Pese a que el gasto fiscal definido para 2015 no se ve afectado por la baja en la cotización del metal rojo, sí perjudica las finanzas nacionales haciendo crecer el déficit efectivo, dado que los ingresos han sido y serán menores a los que inicialmente se estimó.
Sólo para graficar, de acuerdo con la gerencia de Estudios de la Sociedad Nacional de Minería de Chile (Sonami), por cada centavo de dólar promedio anual que disminuye el precio del cobre el fisco dejar de percibir US$60 millones de excedentes de Codelco y por recaudación de impuestos de mineras privadas. Además, cada centavo representa una pérdida cercana a los US$128 millones por concepto de exportaciones.
Para el decano de la Facultad de Economía y Negocios (FEN) de la Universidad de Chile, Manuel Agosín, si bien “hoy US$ 3 por libra parece elevado, esto es porque la demanda china ha caído y eso va a tender a recuperarse en el largo plazo”, aunque descarta que se repitan los precios vistos hasta hace tres años atrás. “Aunque la demanda se recuperará nunca va a llegar a ser lo que fue, porque el modelo chino está en un punto de inflexión hacia producciones que son menos intensas en cobre”, explica.
Sobre este último punto, Juan Carlos Guajardo, director ejecutivo de la consultora Plusmining, tiene una opinión distinta, pues asegura que “el precio actual no puede ser igual al de 10 años y pretender lo contrario es ir contra el espíritu del mecanismo que está hecho para tener una referencia. Los precios vistos entre 2004 y 2011 son similares a los de la década de los ’60, por tanto, afirmar que los precios no volverán es ir contra la evidencia histórica”, tras lo cual acota que “China está haciendo un cambio en su modelo, por lo mismo, aún es aventurado decir si esto significará un cambio en la intensidad de su requerimiento de cobre”.
Impacto en el presupuesto
En septiembre de 2014, al momento de calcularse el presupuesto de la nación para 2015, las proyecciones realizadas por 17 expertos externos al Gobierno indicaron que el PIB tendencial se ubicaría en torno a 4,3%, mientras que el grupo de 16 especialistas encargados del precio referencial del cobre consideró que el precio promedio sería de US$ 3,07 la libra para la década.
Sin embargo, ambas proyecciones estuvieron por sobre los valores vistos en el año en curso, provocando que los ingresos estructurales con que ha contado el Gobierno sean inferiores a lo estimado y el límite del gasto público proyectado, el cual en 2015 aumentaría 9,8% en relación con el presupuesto 2014, pero de acuerdo a lo gastado la proyección lo ubica en 8,8%, siendo superado ampliamente, lo que podría desembocar en un déficit efectivo superior a 3%.
Por ello, es que cuando en agosto se dio a conocer la proyección del comité para el presupuesto 2016, la cual estableció el precio del cobre en US$ 2,98 la libra y un crecimiento de 3,6%, desde algunos sectores se encendieron las alarmas, temiendo que nuevamente los cálculos fueran “optimistas” respecto de la realidad, lo que provocaría que nuevamente el gasto público fuera superior a los ingresos que tendría el país, profundizando el déficit y, de paso, alejando el objetivo trazado por el programa de gobierno de la Presidenta Bachelet de alcanzar el balance estructural en 2018.
Para el director alterno de Clapes-UC, la principal preocupación de contar con cálculos benévolos es que “con precios del cobre optimistas, el gasto público puede crecer” por sobre lo saludable, lo que iría en el sentido contrario de la corrección del déficit. De acuerdo con Cerda, es necesario “ajustar los gastos”, no a un nivel de política de shock, pues éstos siguen creciendo, pero sí a tasas más bajas que las vistas en años anteriores.
Por su parte, el Ministro de Hacienda, Rodrigo Valdés, ha reconocido públicamente el impacto que la baja en el precio del cobre tiene para las cuentas fiscales, afirmando que el Gobierno recibirá menores ingresos por el metal rojo y que el déficit será “más grande y vamos a tener que pedir prestado al resto del mundo algo de recursos".
Es justamente sobre este punto donde radica el temor de algunos especialistas, quienes coinciden en que la presión por hacer crecer el gasto con el fin de cubrir la reforma educacional y fortalecer la salud, como se estableció en el programa de gobierno, es enorme y podría provocar un alza en el déficit y endeudamiento chileno lo que, de profundizarse en el largo plazo, podría poner en riesgo la solidez financiera del país.
“Las presiones para que el Estado gaste son enormes. Uno puede decir me gustaría convertir a Chile en Noruega, pero no lo puedo hacer en un período breve ni de un día para otro. Todas estas demandas de gasto, en un momento en que estamos con déficit estructural desde hace ya varios años, pueden llegar a poner en peligro este gran activo que es un Estado muy bien manejado, con bajo endeudamiento”, afirma Agosín.
Desde el mundo privado el manejo de la balanza también ha sido foco de atención, aunque enfatizan que la confianza sigue intacta. “La tendencia al aumento de déficit es una preocupación. Sin embargo, en general, las cuentas fiscales están bien administradas. Más aún, la existencia del fondo soberano de inversión genera confianza”, comenta la presidenta de la Cámara Chileno Norteamericana de Comercio, AmCham Chile, Kathleen Barclay.
Mirando el futuro
Sobre la posibilidad que tiene el país para converger hacia una economía más dinámica se han alzado diversas voces, teniendo por común denominador la búsqueda de una salida que no apele al aumento del endeudamiento, ni ponga en riesgo la posición fiscal construida sobre la base del prudente manejo macroeconómico desarrollado por Chile.
En tal sentido, la gradualidad de las reformas, así como una jerarquización del gasto aparecen como posibilidades que deben ser analizadas, pues el origen del dinero destinado a cubrir los nuevos programas, es decir, si proviene de ingresos fiscales o bien de la emisión de bonos, puede tener directa relación con el estatus del país en 5 ó 10 años más.
Ante un contexto en el que a marzo de este año, según la Dirección de Presupuestos (Dipres), la deuda neta del Gobierno de Chile es de 4,4 puntos del PIB, los activos son 12,9 puntos del PIB y la deuda de US$ 36.587 millones, la visión imperante es que el manejo de la política fiscal debe continuar siendo responsable, dado que es necesario proteger el activo de bajo endeudamiento con que el país cuenta y, para ello, reconocer los límites de la capacidad económica resulta esencial.
Para el decano de la FEN las demandas sobre el gasto en un período con déficit estructural como el actual, y que se arrastra hace ya varios años, puede poner en peligro el activo que es ser un Estado manejado responsablemente y que incluso en un momento llegó a ser acreedor neto. “La deuda chilena tiene rango de inversión y eso tiene un activo. Perder poquito a poquito ese activo es mi preocupación. Ya estuvimos ahí hace 30 años. Salir de ese hoyo es muy difícil”, sentencia.
Perfeccionando la regla fiscal
A nivel macro, existe claridad sobre los beneficios que ha traído el responsable manejo fiscal. Sin embargo, hay aspectos que pueden ser perfectibles y que podrían colaborar en situaciones como la actual. Por ello, el Gobierno anunció que durante el segundo semestre enviaría al Congreso un proyecto de ley para perfeccionar la regla fiscal y cuyo énfasis estaría en el reforzamiento de la transparencia en la conducción de la política pública.
Entre los aspectos que se espera podrían ser abordados por el texto, destaca un mayor control de la deuda, más transparencia en la evolución fiscal, el perfeccionamiento del Consejo Fiscal Asesor (CFA) y el análisis de los ingresos fiscales por concepto del cobre.
Los pronósticos de crecimiento del FMI
De acuerdo con el último informe sobre perspectivas económicas emitido por el Fondo Monetario Internacional (FMI) en julio del presente año, en los mercados emergentes y las economías en desarrollo el crecimiento disminuirá hasta un 4,2% a nivel global en 2015.
Ello, producto de la caída en el precio de las materias primas, así como las condiciones financieras externas, a lo que se sumaría el reequilibrio de China, además de problemas estructurales, entre otros. No obstante, se espera que el próximo año la situación fuese más beneficiosa y el crecimiento se fortalezca, alcanzado un promedio de 4,7%.
A nivel global, se estima que el crecimiento se ubicará en torno a un 3,3% en 2015 y a un 3,8% en 2016.
Dudas en la inversión
Si bien no hay consenso sobre si han pesado más los factores internos o externos en el menor crecimiento del país, el cual ha sido proyectado entre un 2% y un 2,5%, sí lo habría sobre la mella que generó en la inversión la falta de certidumbre respecto de la implementación y discusión de temas como las reformas tributaria y laboral.
Sobre esto, el presidente de la Confederación de la Producción y del Comercio (CPC) y de Sonami, Alberto Salas, reconoce que “tantas reformas profundas y simultáneas que se han discutido o anunciado el último tiempo han causado incertidumbre, como ocurriría en cualquier ámbito de la vida (…) la incertidumbre afecta las decisiones de inversión y, con ello, el crecimiento económico, que Chile necesita para mejorar la calidad de vida de sus habitantes”.
Para Salas la situación de Chile en cinco años dependerá de la economía mundial, pero primordialmente las decisiones que a nivel local se tomen, en las cuales la inversión y la productividad juegan un papel central. “Si elevamos los niveles de inversión, mayores serán las posibilidades de crecimiento, pues debemos tener presente que la inversión actual es la base del crecimiento futuro”, sentencia.Disciplined macroeconomic management of the country has helped to overcome previous fluctuations in the national and international economy. That is why particular care must be taken to preserve the reputation and the benefits that it entails.
No one is in any doubt as to the solid fiscal position achieved by Chile as a result of its sound financial management. It is therefore no surprise that the policy pursued has been applauded on both the domestic and international stage.
Since 2001 and the introduction of fiscal rule, Chile has opted for disciplined management, with emphasis on encouraging activity and maintaining a balance between expenditure and public investment. Focus has also been placed on avoiding dependence on international financing. The aim of this approach has been to protect the country, to a certain degree, from external cycles (despite the openness of the economy), while also increasing the creditability of Chile abroad.
“One of the major activities of the Chilean economy in the last 30 years has been precisely to ensure a highly solvent fiscal position, going beyond any one government in particular. It is a state policy”, says Rodrigo Cerda, Alternate Director of the Latin American Center for Economic and Social Policy from the Universidad Católica de Chile (Clapes – UC) and former Macroeconomic Coordinator and Chief Advisor at the Ministry of Finance during the government of Sebastián Piñera.
Cerda believes that it is exactly this consistent approach to managing the country’s finances that has enabled Chile to enjoy a privileged position compared to other Latin American countries. Similarly, he says that this policy explains why institutions like the World Bank, in its general overview of the country updated last April, describe Chile as, “a standard-bearer of progress in Latin America (…) developing creative public policies that have (…) become international models of good governance”.
In addition, the benefits of having a good reputation are numerous. For example, both the state and the private sector can access low-interest loans, directly impacting on the competiveness of the country, as well as making it an attractive place in which to invest.
It should be noted that securing this fiscal solvency has been the result of a wide range of measures, primarily the application of fiscal rule (initiated during the government of Ricardo Lagos). Originally, the fiscal rule established a structural surplus of 1%, which was later reduced to 0.5% and then to the current rate of 0%.
Thanks to this measure, for example, in 2009 it was possible to use counter-cyclical monetary policy and temporary tax cuts to stimulate activity and create jobs in the middle of the financial crisis.
The China effect
The effect of slowdown in China has hit global numbers and projections hard, particularly in Chile. This is because, as shown from statistics provided by the General Directorate of International Economic Relations (Direcon) from the Ministry of Foreign Affairs, China accounts for 45% of global copper consumption. It has also been one of the main drivers of global growth over recent years and, in the case of Chile, purchases 49% of the red metal produced in the country, as well as attracting 25% of all Chilean exports.
As such, it is unsurprising that the sustained fall in copper prices (a 22% reduction between January and September 2015) has had a significant impact on the treasury. This impact is due to the reference price of the mineral being calculated at approximately US$3.07 per pound, well above the price observed during the second half of the year to date. It should be noted that in addition to the reference price of copper, the wider GDP trend (the economic growth capacity over the medium term) is also a baseline parameter used by the Committee of External Experts to calculate income available over the course of the following year. Undoubtedly, both these calculations contribute to determining the fiscal budget.
Despite the fact that the fiscal expenditure level set for 2015 has not been affected by the drop in the price of copper, it does nevertheless damage national finances and causes a cash deficit. This is because real income has been, and will continue to be, less than originally estimated.
As a means of exemplifying this, according to the research department of the National Society of Mining (Sonami), for every average annual cent (of the US dollar) that the price of copper falls, the treasury fails to receive US$60 million in surplus from Codelco and through tax collection. Furthermore, every cent represents a loss of almost US$128 million from exports.
The Dean of the Faculty of Economics and Business (FEN) of the Universidad de Chile, Manuel Agosín, states that, “today US$3 per pound seems high, because Chinese demand has fallen (but) will probably recover in the long term”. However, he rules out a return to prices of three years ago, explaining that, “although demand will pick up, it will never hit previous levels because the Chinese model has reached a turning point (and is now heading) towards less copper-intensive production”.
Regarding this final point, Juan Carlos Guajardo, Executive Director of Plusmining consultants, has a different opinion. He believes that, “the current price cannot be the same in ten years and expecting otherwise is to go against the spirit of the mechanism based on producing a reference (price). The prices seen between 2004 and 2011 are similar to those of the 1960s, so claiming that prices will not increase again is to contradict historical evidence”. He goes on to add that, “the Chinese model is changing and therefore it is too early to say with confidence whether this will mean a change to the intensity of its copper requirements”.
Budget impact
When the national budget for 2015 was compiled in September of last year, projections made by 17 experts from outside the government claimed that GDP growth would be around 4.3%. Similarly, a group of 16 specialists responsible for setting the reference price of copper indicated that the annual price would be US$3.07 per pound for the decade.
However, both projections exceed the actual values registered in the year to date. This means that the structural income received by the government has been less than estimated. Furthermore, the projected public spending limit (which for 2015 could rise to 9.8% of the 2014 budget, but which according to current expenditure is projected at 8.8%) is likely to be exceeded, potentially leading to a cash deficit of more than 3%.
Consequently, when the 2016 budget projection was published by the Committee of External Experts, establishing the price of copper at US$2.98 per pound and predicting growth of 3.6%, alarm bells began ringing in certain sectors of the economy. Fears related once more to overly “optimistic” projections, given the current situation, and that they could again lead to public expenditure exceeding national income. This could deepen the deficit and, in turn, make the goal of the Bachelet government to achieve structural balance by 2018 more unlikely.
According to Rodrigo Cerda, the main problem with calculations like this being made in good faith is that, “with optimistic copper prices, public expenditure might grow” beyond healthy levels, going in the opposite direction to balancing the deficit. Indeed, he believes it is necessary, “to adjust expenditure”, not through shock policies, given that expenditure continues to grow, but rather at rates lower than those seen in previous years.
The Minister of Finance, Rodrigo Valdés, has publically recognized the impact of falling copper prices on fiscal accounts. He has even confirmed that the government will be receiving less income for the red metal, that the deficit will be, “bigger” and that, the administration, “will have to borrow from the rest of the world”.
It is precisely with regard to this latter point that a number of specialists are fearful. They agree that the pressure of increasing expenditure to fund the education reform and improvements to healthcare, as proposed by the government, is huge and that it could precipitate a rise in the deficit and national indebtedness. They are concerned that this, in the long term, could jeopardize the financial solidity of the country.
“The pressure on the state to spend is enormous. Even if someone wanted to turn Chile into Norway, it is not possible in a short timeframe or from one day to the next. All these calls for spending, at a time in which we have had a structural deficit for various years, could place the asset of a well-managed state with low debts in danger”, says Manuel Agosín.
The private sector has also been paying close attention to how the balance has been handled, with declarations implying that confidence remains intact. “The tendency to increase the deficit is concerning. Generally, however, the fiscal accounts are well managed (and) the existence of the sovereign wealth funds also generates confidence”, says Kathleen Barclay, President of the Chilean-American Chamber of Commerce, AmCham Chile.
Looking to the future
Different opinions exist regarding the possibility of Chile becoming a more dynamic economy. A common denominator has been the search for a solution which neither appeals to calls to increase indebtedness, nor endangers the fiscal standing of Chile, and is built on a foundation of prudent macroeconomic management.
In this regard, a gradual implementation of reforms and a hierarchy of spending are possibilities that should be evaluated. This is a critical point, since the origin of the money used to fund to new reforms, i.e., whether it comes from fiscal revenue or from issuing bonds, could directly relate to the status of the country in five or ten years’ time.
To March this year, according to the National Budget Office (Dipres) the net debt of the Chilean Government is 4.4% of GDP, its assets are 12.9% of GDP and overall debt stands at US$36.587 billion. The prevailing view is that fiscal policy management should continue to be responsible, since it is necessary to protect the asset of low Chilean indebtedness. As such, recognizing the limits of economic capacity is essential.
Manuel Agosín believes that calls for spending during a structural deficit period, such as the present, and which have been repeated for a number of years, might endanger the asset of a responsibly managed state. Indeed, while pointing out that the country even used to be a net creditor in the past, he warns that, “Chile has investment-grade debt and this is an asset (but that) losing this asset bit by bit is what concerns me. We were in this position 30 years ago (and) getting out of this hole is very difficult”.
Perfecting fiscal rule
At the macro level, the benefits afforded by responsible fiscal management are clear. However, certain aspects could be improved and might be used in situations like the current one facing Chile. As such, the government announced during the second half of the year that it would introduce to Congress a bill to enhance fiscal rule, emphasizing improvements to transparency in conducting public policy.
The bill is expected to address numerous aspects, including greater control of debt, more transparency in fiscal development, improving the Fiscal Advisory Council (CFA) and analyzing fiscal revenue from copper.
IMF growth forecasts
According to the latest economic outlook report compiled by the International Monetary Fund (IMF) last July, overall growth in 2015 across emerging markets and developing nations will fall to 4.2%.
This reduction is due to the fall in the price of raw materials, as well as external financial conditions, including rebalancing in China and wider structural problems, among others. Nevertheless, the situation for 2016 is expected to be more positive, with improved growth reaching an average of 4.7%.
At the global level, growth is estimated at around 3.3% in 2015 and 3.8% in 2016.
Investment doubts
Currently, there is little consensus as to whether external or internal factors have played the most significant role in the reduced growth in Chile, which is projected at between 2% and 2.5% for 2015. However, consensus has been reached regarding the investment gap caused by uncertainty over the implementation and debate of issues such as the tax and labor reforms pursued by the government.
Accordingly, the President of the Confederation of Production and Commerce (CPC), Alberto Salas, recognizes that, “so many deep and simultaneous reforms being discussed or announced recently has led to uncertainty, as it would in any area of life (…) (and that) the uncertainty affects investment decisions and, therefore, the economic growth that Chile needs to improve the quality of life of its inhabitants”.
Salas believes that while the situation in Chile in five years’ time will largely depend on the global economy, the main influence will come from decisions made at the local level, in which investment and productivity are critical. “If we increase the levels of investment, the chances of growth will improve, and so we must be aware that current investment is the basis for future growth”, he states.