El Gobierno de Chile se dispone a crear un Ministerio de Medio Ambiente y otras instituciones para resolver los temas ambientales de manera más eficiente y darles mayor peso en el debate nacional. Sin embargo, ¿resolverán los problemas que están orientados a arreglar?

A 15 años de que la ley marco medioambiental de Chile entrara en vigencia, el país está a punto de una importante reforma que cambiará la forma en que se desarrollan y aplican las regulaciones ambientales. En noviembre pasado, el Congreso aprobó la legislación que creará el primer Ministerio de Medio Ambiente del país, un nuevo regulador nacional y un nuevo sistema para la evaluación de proyectos.

La actual regulación ambiental del país data de 1994 cuando el Congreso creó la Comisión Nacional de Medio Ambiente (CONAMA), que coordina la política ambiental y los estándares entre una serie de ministerios y otras reparticiones públicas.

“Esta forma de organizar el Estado en temas ambientales ha logrado importantes resultados desde 1994”, declaró a bUSiness CHILE la ministra de Medio Ambiente, Ana Lya Uriarte.

El sistema en línea de evaluación de impacto ambiental, operado por la CONAMA, ha asegurado que miles de nuevas minas, cultivos de salmón, desarrollos inmobiliarios, plantas madereras y otros proyectos construidos en Chile durante los últimos 12 años hayan cumplido con las regulaciones ambientales del país.

No obstante, una serie de controvertidos casos han puesto de manifiesto las debilidades del actual sistema.

En el 2005, las autoridades cerraron de manera parcial una nueva planta de celulosa cerca de la sureña ciudad de Valdivia luego de que esta supuestamente superara los límites de contaminación, hecho que algunos vincularon a la desaparición de aves de caza de una reserva natural cercana.

Luego, a comienzos del 2009, la Corte Suprema detuvo la construcción de un nuevo proyecto de generación eléctrica a carbón en la costa de la zona central de Chile, al resolver que su licencia ambiental había sido otorgada sobre terrenos destinados a la conservación.

En tanto, los esfuerzos por sanear el aire de las ciudades chilenas, en especial de Santiago, han fallado y en los últimos años, los niveles de contaminación han subido en lugar de disminuir.

Los chilenos también se están preocupando más sobre temas ambientales como el cambio climático, la escasez de agua y la gestión de residuos, lo que ejerce presión para que el Gobierno actúe.

Legislación Verde

Los políticos de Chile han respondido. En su campaña presidencial en el 2005, la entonces candidata Michelle Bachelet suscribió un acuerdo con líderes ambientalistas para crear un ministerio y un regulador ambiental en caso de ser elegida.

“Dados los desafíos ambientales que enfrenta Chile y el mundo (…) necesitamos dar al medio ambiente un estatus político más alto”, indicó Uriarte, quien fue nombrada Ministra de Medio Ambiente por Bachelet en el 2007 con el objetivo específico de conseguir que se aprobara una nueva legislación.

No obstante, algunos en la comunidad empresarial sostienen que la reforma ambiental es innecesaria.

De acuerdo con Javier Hurtado, quien es gerente de estudios de la Cámara Chilena de la Construcción (CChC) y representó al sector privado en las negociaciones con el Gobierno, los comentarios sobre la debilidad del sistema han sido exagerados.

Sólo una pequeña fracción de los miles de proyectos presentados por la CONAMA durante los últimos 13 años ha tenido serias dificultades ambientales, afirmó.

“Si 10 proyectos de 17.000 han tenido problemas, yo diría que eso fue un éxito”, sugirió para luego añadir que el sector privado ve poca necesidad o espacio para mejorar la actual legislación.

El problema es que muchos de los mecanismos establecidos en virtud de la legislación de 1994 no se han implementado.

Sólo se han anunciado un puñado de estándares de emisiones incluido un nuevo límite a las emisiones de material particulado respirable de centrales termoeléctricas que están por entrar en operaciones este año. Asimismo, un propuesto esquema de negociación de emisiones que fue pionero en su momento se ha pospuesto cuando tales mecanismos se han convertido en lugares comunes en el resto del mundo.

La ministra Uriarte reconoció los problemas para implementar la ley, pero refuta que ello ha sido una cuestión de recursos más que de voluntad.

Cerca del 70% del personal de la CONAMA está dedicado a manejar el sistema de evaluación, lo que deja al 30% restante dividiéndose su tiempo entre labores administrativas, regulación y desarrollo de nuevas políticas, señaló Uriarte.

Separar el sistema de evaluación del desarrollo de políticas debería permitir que los funcionarios del nuevo ministerio se concentren completamente en el desarrollo de las normas y estándares que Chile necesita para asegurar su desarrollo sustentable, aseveró.

Más aún, crear un ministerio asegurará que temas como el cambio climático, la calidad del aire y la conservación de la naturaleza se analicen al más alto nivel de Gobierno.

Con un ministro de Medio Ambiente en el gabinete, el debate entre el desarrollo económico y el medio ambiente traerá como resultado una elaboración de políticas más equilibrada, argumentó Sara Larraín, directora ejecutiva de la ONG Chile Sustentable.

Larraín señaló a las demoras en la publicación de límites de emisiones para las centrales termoeléctricas, lo que significa que la serie de nuevas centrales eléctricas a carbón que están en desarrollo tendrán varios años para adherir a los estándares. Con un ministro de Medio Ambiente igual en rango al ministro de Energía, esto no abría ocurrido, aseveró Larraín.

Cumplimiento

Crear nuevas políticas es una cosa y hacer que se cumplan es otra, que es la razón por la que el debate reciente se ha concentrado en las facultades del nuevo regulador, la Superintendencia del Medio Ambiente.

Las responsabilidades regulatorias actualmente están dispersas entre una serie de servicios gubernamentales, entre los que se incluyen los servicios regionales de salud, en el caso de la contaminación del aire, y el regulador de aguas, responsable de hacer un seguimiento de la calidad del agua en ríos y lagos.

Dado que estas jurisdicciones a veces se traslapan, tales tareas a menudo se descuidan o se postergan debido a prioridades más apremiantes tales como hacer seguimientos a los brotes de gripe o asegurar los suministros de agua potable.

La falta de un adecuado cumplimiento también significa que las empresas que adhieren a las regulaciones ambientales enfrentan una competencia desigual de parte de rivales que violan las normas.

Sin embargo, estas labores ahora estarán centralizadas en el nuevo regulador con facultades para revisar plantas, investigar supuestas violaciones a los normas de emisiones y aplicar multas donde sea necesario.

Según Hurtado, más visitas de inspectores no preocupan a los ejecutivos, pero la propuesta de que la nueva agencia también tendrá poderes de fallo genera una significativa preocupación, en especial cuando el castigo podría incluir multas de hasta US$ 9 millones y, en casos reiterados, el cierre de las operaciones.

Dar a los inspectores la facultad de multar primero y hacer preguntas después podría dar como resultado el cierre de plantas a un costo considerable para las empresas debido a un razonamiento ambiental poco claro, argumentó Hurtado.

Transcurridos casi cinco años del caso de Valdivia, los tribunales aún no han hallado suficiente evidencia científica para presentar un caso en contra de la compañía.

“Si alguien hubiera tenido estos súper poderes en ese entonces, podrían haber multado a la planta o haberla cerrado, aun cuando una investigación cabal no ha demostrado ninguna vinculación”, sostuvo Hurtado.

Es cierto que los entes reguladores en otros sectores, como el bancario, ya cuentan con facultades para castigar a las empresas culpables, pero el regulador ambiental tendría poderes más amplios que cubrirían todos los sectores de la economía, comentó Hurtado.

En un acuerdo de último minuto con senadores de la oposición, el Gobierno envió un proyecto de ley al Congreso en noviembre que crearía tribunales ambientales especiales a través de los cuales las empresas podrán impugnar las sentencias impuestas por el regulador.

Si bien no era parte de la propuesta original del Gobierno, la ministra Uriarte insistió en que los nuevos tribunales serán “extraordinariamente beneficiosos para Chile”, debido a que darán a las empresas un juicio justo. Jueces especializados en economía y ciencias serán seleccionados para fallar en estos casos que de otra forma serían manejados por jueces especializados en derecho penal o de familia.

Evaluación de Proyectos

La última parte del triunvirato de instituciones creadas por la legislación es un nuevo servicio independiente para manejar la evaluación ambiental de nuevos proyectos, hasta ahora manejado por personas designadas por el Gobierno en el área en que el proyecto se emplaza.

Los estudios de impacto ambiental han sido obligatorios para proyectos importantes de inversión en Chile desde 1997 y Hurtado prevé pocos cambios en el nuevo servicio de evaluación.

Sin embargo, Jaime Durán, del Centro Nacional del Medio Ambiente (CENMA) de la Universidad de Chile, argumenta que la mayor autonomía detendrá a proyectos convenientes en términos políticos que se aprobaban de manera forzada a pesar de sus dudosas credenciales ambientales.Más aún, los proyectos tendrán que presentarse en su totalidad, con lo que se termina la situación actual en donde, por ejemplo, los estudios para importantes proyectos hidroeléctricos se presentan sin considerar las líneas de transmisión necesarias para transportar la energía a los consumidores.

Además, la participación de la opinión pública en los estudios ambientales se ampliará a más proyectos y los desarrolladores tendrán que explicar cómo encaja su proyecto en el plan de desarrollo de suelos del Gobierno o de lo contrario no serán aprobados, sostuvo Uriarte.

Estas normas más estrictas deberían entregar una mayor certeza a los inversionistas y evitar así las recientes situaciones en que proyectos con permisos ambientales vigentes han sido dejados en el limbo después de que los tribunales o los legisladores han encontrado vacíos en el proceso de aprobación.

“Estas situaciones no se repetirán”, afirmó Uriarte.

Más vale pájaro en mano…

El prolongado debate y la presión para asegurar la creación de las nuevas instituciones durante el Gobierno de Bachelet, no dio tiempo para que todos los temas fueran cubiertos, pero “más vale pájaro en mano que ciento volando”, comentó Larraín.

Un tema particularmente complejo es el manejo de áreas protegidas por la Corporación Nacional Forestal de Chile (CONAF), que también es un promotor de la industria forestal. El Gobierno tendrá que dividir estas funciones que no pueden coexistir en una misma institución, declaró Uriarte.

El Gobierno también debe decidir qué áreas proteger y cómo. El 17% del territorio de Chile ya está protegido en parques y reservas, porcentaje mucho más alto que en Estados Unidos o en la mayoría de los países de Europa, pero los expertos advierten que muchos ecosistemas están escasamente representados o no están protegidos en lo absoluto.

No obstante, el nuevo Gobierno de Chile tendrá prioridades más apremiantes como convertir la nueva legislación en instituciones operativas.

Si las nuevas instituciones se implementan en el espíritu de la ley, Chile podrá desarrollar políticas, aplicar regulaciones, castigar a quienes contaminen y evaluar nuevos proyectos de manera más eficiente y transparente.

Quedan muchos desafíos pendientes y preocuparse por el medio ambiente tiene beneficios más allá de las consideraciones políticas de corto plazo, sin embargo, la nueva legislación representa un paso hacia un futuro más verde.

Tom Azzopardi se desempeña como periodista freelance en Santiago

Chile’s government is poised to create an environment ministry and other institutions to resolve environmental issues more efficiently and give them greater weight in national debate. But will they resolve the problems they are designed to fix?

Fifteen years since Chile’s framework environmental law came into force, the country is on the verge of a major reform that will change the way environmental regulations are developed and enforced. Last November, Congress approved legislation that will create the country’s first environment ministry, a new national regulator and a new system for evaluating projects.

The country’s existing environmental regulation dates from 1994 when Congress created the National Commission for the Environment (CONAMA), which coordinates environmental policy and standards amongst a number of ministries and other public services.

“This form of organizing the state in environmental issues has achieved important results since 1994,” Environment Minister, Ana Lya Uriarte, told bUSiness CHILE.

The online environmental impact evaluation system, run by CONAMA, has ensured that the thousands of new mines, salmon farms, housing developments, lumber mills and other projects built in Chile over the last 12 years have complied with the country’s environmental regulations.

But a series of controversial cases have highlighted weaknesses in the current system.

In 2005, authorities partially shut down a new pulp mill near the southern city of Valdivia after it allegedly exceeded pollution limits, a fact some linked to the disappearance of wildfowl from a nearby nature reserve.

Then, in early 2009, the Supreme Court halted construction of a new coal-fired generation project on central Chile’s coast, ruling that its environmental license had been granted on land set aside for conservation.

Meanwhile, efforts to clean up the air in Chilean cities, most notably Santiago, have failed with pollution levels rising rather than falling in recent years.

Chileans are also becoming more concerned about environmental issues such as climate change, water shortages, and waste management, putting pressure on the government to act.

Green Legislation

Chile’s politicians have responded. In her 2005 presidential campaign, then-candidate Michelle Bachelet signed an agreement with leading environmentalists to create a ministry and an environmental regulator if elected.

“Given the environmental challenges facing Chile and the world… we need to give the environment a higher political status,” said Uriarte, whom Bachelet named Environment Minister in 2007 with the specific aim of pushing through new legislation.

But some in the business community say environmental reform is unnecessary.

According to Javier Hurtado, who is director of research at the Chilean Construction Chamber (CChC) and represented the private sector in negotiations with the government, talk of weakness in the system has been exaggerated.

Only a tiny fraction of the thousands of projects submitted to CONAMA over the last 13 years have run into serious environment difficulties, he said.

“If ten projects out of 17,000 have had problems I would say that was a success,” he suggests, adding that the private sector sees little need or room to improve on current legislation.

The problem is that many of the mechanisms established under the 1994 legislation have not been implemented.

Just a handful of emission standards have been announced including a new limit on emissions of breathable particulate matter from thermoelectric plants due out this year. In addition, a proposed emissions trading scheme that was pioneering in its time has been shelved when such mechanisms have become commonplace in the rest of the world.

Minister Uriarte admits to problems implementing the law, but counters it has been a question of resources rather than will.

Around 70 percent of CONAMA’s staff is dedicated to managing the evaluation system, leaving the remaining 30% to divide their time between administrative duties, regulation, and developing new policies, Uriarte said.

Separating the evaluation system from policy development should allow officials at the new ministry to concentrate fully on developing the norms and standards Chile needs to ensure its sustainable development, she said.

Moreover, creating a ministry will ensure issues like climate change, air quality and nature conservation are discussed at the highest level of government.

With an environment minister in the cabinet, the debate between economic development and the environment will result in more balanced policymaking, argues Sara Larraín, executive director of the NGO Chile Sustentable.

She points to the delays in publishing emissions limits for thermoelectric plants, which mean that the wave of new coal-fired power stations in development will have several years to adhere to the standards. With an environment minister equal in rank to the energy minister, this would not have happened, said Larraín.

Enforcement

Creating new policies is one thing and enforcing them is another, which is why recent debate has focused on the powers of the new regulator, the Superintendencia del Medio Ambiente.

Regulatory responsibilities are currently dispersed between a range of government services including regional health services, in the case of air pollution, and the water utility regulator, responsible for monitoring water quality in rivers and lakes.

Given these sometimes overlapping jurisdictions, such tasks are often neglected or shelved due to more pressing priorities such as monitoring flu outbreaks or ensuring drinking water supplies.

The lack of adequate enforcement also means companies that adhere to environmental regulations face unfair competition from rivals that break the rules.

However, these tasks will now be centralized in the new regulator with powers to search plants, investigate alleged violations of emissions norms, and impose fines where necessary.

According to Hurtado, more visits from inspectors do not worry executives, but the proposal that the new agency will also have sentencing powers is cause for significant concern, especially when punishment could include fines up to US$9 million and, in repeat cases, business closure.

Giving inspectors the power to fine first and ask questions later could see plants being shut down at considerable cost to companies on unclear environmental reasoning, argues Hurtado.

Almost five years on from the Valdivia case, courts have still not found sufficient scientific evidence to mount a case against the company.

“If someone had these superpowers at the time, they could have fined or closed the plant, even though a full investigation has not proven any link,” Hurtado said.

It’s true that regulatory entities in other sectors, such as banking, already have powers to punish guilty companies, but the environmental regulator would have broader powers covering all sectors of the economy, said Hurtado.

In a last minute compromise with opposition senators, the government sent a bill to Congress in November that would create special environmental courts through which companies will be able to challenge sentences imposed by the regulator.

Although not part of the government’s original proposal, Minister Uriarte insists the new courts will be “extraordinarily beneficial for Chile,” since they will give companies a fair trial. Judges specialized in economics and science will be picked to rule in these cases which would otherwise be handled by judges trained in criminal or family law.

Project Evaluation

The final leg of the triumvirate of institutions created by the legislation is a new independent service to manage the environmental evaluation of new projects, until now handled by government appointees in the area where the project is located.

Environmental impact studies have been obligatory for major investment projects in Chile since 1997, and Hurtado sees little change in the new evaluation service.

But Jaime Duran, of the University of Chile’s Environment Center (CENMA), argues that increased autonomy will stop politically-convenient projects being forced through despite dubious environmental credentials.

Moreover, projects will have to be presented in their entirety, ending the current situation where, for example, studies for major hydroelectric projects are submitted without considering the transmission lines necessary to transport the energy to consumers.

In addition, public participation in environmental studies will be extended to more projects and developers will have to explain how their project fits in with the government’s land development plan or else they will not be approved, said Uriarte.

These stricter rules should provide greater certainty to investors, avoiding the recent situations in which projects with environmental permits in place have been left in limbo after the courts or legislators have picked holes in the approval process.

“These situations will not be repeated,” Uriarte said.

A Bird in the Hand

Prolonged debate and pressure to ensure the creation of the new institutions during the Bachelet government, did not allow time for all issues to be covered, but “better a bird in the hand than two in the bush,” said Larraín.

A particularly thorny issue is the management of protected areas by national forestry corporation (CONAF), which is also a promoter of the forestry industry. The government will have to split these functions which cannot co-exist in a single institution, Uriarte said.

The government must also decide which areas to protect and how. Seventeen percent of Chile’s territory is already protected in parks and reserves, a far greater percentage than in the U.S. or most European nations, but experts warn many ecosystems are underrepresented or not protected at all.

Nevertheless, Chile’s new government will have more pressing priorities like turning the new legislation into functioning institutions.

If the new institutions are implemented in the spirit of the law, Chile will be able to develop policies, enforce regulations, punish polluters and evaluate new projects more efficiently and transparently.

Many challenges remain and caring for the environment has benefits beyond short-term political considerations, but the new legislation is a step towards a greener future.

Tom Azzopardi is a freelance journalist based in Santiago