Impassioned discussions have given rise to the process of pension system reform currently underway in the country. It is impossible to imagine any other kind of discussions, given such a sensitive and important issue like pensions. The trend is growing around the world and Chile is no different. Conducting a review into pension systems is one of the tasks different governments have been undertaking for a number of years.

In Chile, the latest review of the system came with the arrival of Michelle Bachelet as President on March 11, as the issue was one of her campaign commitments. Moreover, the idea of creating a state-run Pension Fund Administrator (AFP, in Chile) and the implementation of a commission of 25 national and international experts to look into its performance, were among the 50 commitments the Government proposed for its first 100 days in office.

When launched in 1981 to replace a bankrupt state distribution system, the Chilean AFP model was pioneering and it has subsequently become a non-traditional national export. More than 30 countries have implemented similar models and the Chilean experience has been the subject of numerous studies by foreign universities.

What the AFP model did, in practice, was to introduce pay-as-you-go (PAYG) pensions. Rather than being financed by tax payments over the course of a year, future pensions could be paid with the savings people had made during their working lives, managed and invested in their name by the AFP of their choosing.

This had a number of notable advantages, not only by making pensions more sustainable, but also because the savings administered by the AFPs rose gradually. In addition, it drove the development of the capital markets and, as a result, helped boost economic growth.
In fact, research compiled by the economists Vittorio Corbo and Klaus Schmidt-Hebbel concluded that 20% of GDP growth between 1982 and 2001, and 5% of GDP in 2001, was down to the pension system.

However, three decades after its launch, the system is facing a different test: an increasing number of pensions are being paid out to a growing number of people. And this is where criticism has arisen. As the Christian Democratic Party member of the Chamber of Deputies, Patricio Vallespín, who is also a member of the Chamber’s Labor Committee, has said, “many people believe that when they retire, they become poor”.

Expectations and results

This is, partly, a problem of expectations. When it was created, the system promised a replacement rate – the pension received by the worker as a percentage of their pre-retirement income – of 70%. And, although figures vary depending on the source, this does not appearing to be happening.

According to Pensions at a Glance 2013, a report compiled by the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), the replacement rate for someone with an average income in Chile is 54.1% for men (and only 44.1% for women), compared to the OECD average of 65.8% for men and 65% for women. However, the report states that Chile outperforms countries like the United States (47.3%), the United Kingdom (41.8%) and Mexico (31.5%) in this area.

And this is not because lies were spread when the system was created. The problem is twofold: things have changed over the last 30 years and some of the assumptions on which the figure of 70% was based have not been fulfilled. As Chile has developed, average life expectancy has increased to its current rate of 78.5 years, compared to 70.7 years at the beginning of the 1980s. This means that the same amount of savings has to last for almost ten years more.

With development, wages have also risen – there has been a 12% increase in the last four years alone. This has raised expectations among retirees about their pensions – after all, they would like to be able to preserve their standard of living post-retirement. Unfortunately, a pension is fundamentally shaped by the payments made during the first stage of a person’s working life, when their income is lower but they are still paying in to their AFP.

A state-run AFP: the doubts

On June 16, President Bachelet signed the bill to create a state-run AFP, which will be discussed in the first instance by the Labor Committee of the Chamber of Deputies. The President stated at the time that the initiative would seek to increase competition within the sector. She also said that, “the AFPs must work hard to reduce their administrative costs, improve the quality of service and increase the benefits for their members”. She argued that the state-run AFP would focus on people that are not the priority for the private fund administrators: the self-employed, lower income workers and those living and working in areas located far from urban centers.

However, there are many critics of this project. Those in opposition to pension fund administrators in general claim that the state-run AFP would validate and perpetuate the current system. On the other side, it is argued that the initiative will not resolve the underlying issues: the amount of the final pension. Klaus Schmidt-Hebbel has indicated that the only way for the state-run AFP to offer increased rates of return and better services than the private sector, is for it to receive subsidies from the State, which would itself displace the private competition. The National Renewal Deputy, Cristián Monckeberg, argues that it is contradictory to introduce the bill before the conclusions of the Presidential Advisory Committee on the pension system are known.

Three decades after its launch, the pension system is facing a different test: an increasing number of pensions are being paid out to a growing number of people.

Also, it was originally presumed that people would be paying into their AFPs constantly during a working life of 40 years. And, for different reasons, this has not happened. According to a 2012 study by the Undersecretary of Social Services, men pay into the pension system for an average of 21.8 years and women just 15.4 years. This reflects different factors like periods of unemployment or self-employment – only recently has it become mandatory for self-employed workers to make payments – and, in the case of women, absence from the labor market due to maternity or other family reasons.

Where the system has not disappointed is the return on the savings for its members. Initially, an average annual return rate of 4% was calculated, but since 1981, this has reached an average of 8%. This, according to Rodrigo Pérez Mackenna, President of the Association of AFPs, ranks it among the three most profitable pension systems in the world. Nowadays, he says, of every CLP$10 a worker pays into to his or her pension, CLP$7 relates to profitability and CLP$3 to capital contribution.

And the fees charged by the industry – which include the cost of disability and critical illness insurance purchased by the AFP in the name of their members – have fallen significantly. This is the result of the introduction in 2009 of an auction system for the administration of the savings of new contributors entering the market over the subsequent two year period. Starting in August, following the third auction process, they could vary from between 1.54% and 0.47% of the amount paid in, compared to 2.36% and 1.36% before the first auction process was held.

According to a 2012 study by the Undersecretary of Social Services, men pay into the pension system for an average of 21.8 years and women just 15.4 years.

The positions

Opinions heard by the Presidential Advisory Committee, which is presided over by the economist from the Catholic University, David Bravo, have been diverse, including the AFPs, academics, research centers and trade organizations. Some have suggested a return to the old PAYGO system. This is, for example, the position of the Unified Center of Workers (CUT) trade union, which calls for a new solidarity distribution model with a guaranteed replacement rate of 70%.

However, beyond the different proposals, there is considerable consensus on the need for the pension system to update the parameters on which it was created, bringing it in line with the current reality. The National Renewal Deputy, Cristián Monckeberg, a member of the Chamber of Deputies’ Labor Committee, believes that one of the strengths of the Chilean system is that members are owners of their retirement, and that pensions are not dependent on State decisions; but the Congressman agrees that the system could be improved.

A clear theme to have emerged in the Presidential Advisory Committee is the amount which, by law, members must pay into their pension scheme every month, which is currently fixed at 10% of their income and up to a limit of approximately CLP$1.7 million. This percentage is among the lowest in the OECD and there is general consensus on the need for it to be raised.

The Catholic University economist and Director of AFP Habitat, Klaus Schmidt-Hebbel, for example, has proposed a gradual increase over three years to 13%, including a payment being made by employers. The fact that the fees charged by the AFPs have fallen in recent years has created room for an increase, he has said, although he does recognize that this could have a slightly negative impact on formal employment.

This is in line with the conclusions reached in the OECD report, Pensions at a Glance 2013. This study concluded that to ensure it meets the average replacement rate of member countries, Chile would have to increase worker payments by 3.3% if people contribute constantly for 40 years, by 4.6% if they have a ten year “gap”, and by 7% if they have a 20 year “gap”.

Another issue to have emerged is the age of retirement. The ex-Superintendent of Pensions, Solange Berstein, has suggested a gradual increase in the retirement age of women to 65, up from the current 60, while Schmidt-Hebbel went farther and recommended an increase to 67, for both men, for whom the current age is 65, and women.

However, the impact of this measure is less clear, because apart from the internal politics that could arise in many businesses and institutions as a result, retirement at the legal age is not mandatory and, in practice, many Chileans keep working beyond it. In fact, according to the OECD, men stop working on average at 69.4 years old and women at 70.4 (which represents the second largest difference with respect to the legal age in the OECD, after a discrepancy of 11.1 years for men in South Korea).

The Presidential Advisory Committee has until October to reach its conclusions and until January 2015 to present its recommendations to the President. Additional adjustments to the system’s parameters may be made along the way.

However, whatever these conclusions may be – and they will not be binding for the Government – it is clear that, as the population ages, pensions paid out by the Chilean AFPs will be an increasingly prominent social and political issue which, due to the spending power of a growing number of pensioners, will also have important economic implications.

The private sector opinion (p10)

One area of agreement between Víctor Hassi, President of ProVida AFP, and Pedro Atria, Country Head of Principal Group Chile, it is that one of the major problems facing the sector is that current levels of pension savings are insufficient. There are also other factors, like the lack of understanding about how the system works, evasion, the higher life expectancy of Chileans and a lack of awareness of the importance of saving for a pension.

As such, the major challenge, according to Hassi, is “how retirement savings can be increased to improve pensions”. Among the proposals, he mentions “increasing the payment rate gradually together with contributions from employers; generating incentives to enable people to delay their pension uptake and to keep on making payments, if they so desire; and establishing a technical mechanism which allows the parameters of the system to be permanently updated”.

Similarly, Pedro Atira says the biggest challenge facing the Chilean pension system “is providing better pensions” which is “urgent and a priority”. He notes that the only sustainable way of bringing about suitable pensions is to increase the volume of people’s savings, both obligatory and voluntary; that businesses also make contributions; and that the State provides financing for people who are unable to save. In addition, he claims it is necessary for people to be aware of the importance of saving for their pension. “So our proposals are based on three key pillars: the voluntary payment pillar, the obligatory payment pillar and education”, he says. Among his concrete proposals is the creation of a Collective AFP.

The state-run AFP – a solution?

In light of the Government proposal to create a state-run AFP, Hassi says that competition is always good, and, as such, it is crucial that this new institution “competes under the same rules of the game”. Nonetheless, he believes that the “creation of state-run AFP doesn’t solve the most important problem of today, which is how to increase savings to improve pensions. And this is something that the Government itself has raised”.

According to Atria, this “isn’t part of the solution. We don’t think it will help improve pensions, and without subsidies, it won’t improve prices either. What is important is for it to compete equally, and the current bill does not place the state-run AFP on an equal footing with the rest of the AFPs”.

Discusiones apasionadas despierta
el proceso de reforma
al sistema previsional que ya
está en marcha. Imposible
esperar algo distinto de un
tema tan sensible e importante como las
pensiones. La tendencia es creciente en el
mundo y Chile no escapa a ella. La revisión
de los sistemas de pensiones es una de
las tareas que diversos gobiernos están
llevando a cabo desde hace varios años.

En Chile, el nuevo examen al sistema
llegó de la mano del Gobierno de la presidenta
Michelle Bachelet el 11 de marzo
pasado. El tema era parte de sus compromisos
de campaña. Es más, el proyecto
de creación de una Administradora de
Fondos de Pensiones (AFP) estatal y la
creación de una comisión de 25 expertos
locales e internacionales para estudiar el
desempeño del sistema fueron incluidos
dentro de los 50 compromisos que el
Gobierno se propuso cumplir durante
sus primeros 100 días.

Cuando se lanzó en 1981 para sustituir
a un sistema de reparto estatal en
quiebra, el sistema de AFP de Chile fue
pionero en su rubro y se ha transformado
en una exportación no tradicional. Más de
30 países han implementado uno similar
y la experiencia chilena ha sido objeto
de estudios en diversas universidades
extranjeras.

Lo que el modelo de AFP hizo, en
la práctica, fue la introducción de las
pensiones de prepago. En lugar de ser
financiadas con los ingresos tributarios
del año en curso, las pensiones podrían en
el futuro ser pagadas con los ahorros que
las personas habían acumulado durante
su vida laboral, gestionados e invertidos
en su nombre por la AFP de su elección.

Ello tenía un número de ventajas
importantes. No sólo aumentó la sostenibilidad
de las pensiones, si no que como
los ahorros administrados por las AFP
aumentaron gradualmente, se impulsó el
desarrollo del mercado de capitales y, de
esta forma, se contribuyó al crecimiento
económico. De hecho, un estudio realizado
por los economistas Vittorio Corbo y Klaus
Schmidt-Hebbel, concluyó que 20% del
crecimiento del PIB entre 1982-2001 y un
5% del nivel del PIB en 2001, se debió al
sistema de pensiones.

Pero, tres décadas después de su lanzamiento,
el sistema se está enfrentando
a una prueba diferente: el monto de las
pensiones que está pagando es cada vez
a un mayor número de personas. Y es
por ahí donde ha sido objeto de críticas.
Como dice el diputado de la Democracia
Cristiana, Patricio Vallespín, integrante
de la Comisión de Trabajo de la Cámara
de Diputados, “mucha gente siente que
cuando jubila se empobrece”.

Expectativas y resultados

Éste es, parcialmente, un problema
de expectativas. Cuando fue creado, el
sistema prometió una tasa de reemplazo
-la pensión que recibe una persona como porcentaje de sus últimas rentas- de un
70%. Y, aunque las cifras varían dependiendo
de la fuente, eso parece no estar
ocurriendo.

De acuerdo a Pensions at a Glance
2013, un informe elaborado por la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE), la tasa de reemplazo
para una persona de ingreso medio en
Chile es 54,1% en el caso de los hombres
(y solamente 44,1% para las mujeres),
comparado con el promedio de la OCDE
de 65,8% para los hombres y 65% para
las mujeres. Pero, según el informe, Chile
supera a países como Estados Unidos
(47,3%), Reino Unido (41,8%) y México
(31,5%).

Y no es que se mintió cuando se creó
el sistema. El problema es doble: hay
cosas que han cambiado en 30 años y
algunos de los supuestos en que se basó
la promesa de 70% no se han cumplido.
Primero, está la expectativa de vida.
En la medida que Chile ha progresado en
su desarrollo, la expectativa de vida de su
población ha aumentado y ahora alcanza
alrededor de 78,5 años comparado con
los 70,7 años de principios de la década
de los 80. O sea, los mismos ahorros se
tienen que estirar casi diez años más.

Con el desarrollo, los salarios también
han aumentado -sólo en los últimos cuatro
años, ha habido un incremento real de
12%-. Eso ha elevado las expectativas de
los jubilados en relación a sus pensiones
-después de todo, ellos quieren mantener
su nivel de vida-, pero por desgracia, una
pensión se determina fundamentalmente
por los aportes en la primera etapa de la
vida laboral de una persona, cuando sus
ingresos fueron menores, al igual que lo
que estaba pagando en su AFP.

También se supuso que las personas
contribuirían a su AFP constantemente
durante una vida laboral de 40 años. Y,
por diversas razones, no ha sido así.
De acuerdo a un estudio de la Subsecretaría
de Previsión Social en 2012,
los hombres habían aportado al sistema
de pensiones en promedio durante 21,8
años y las mujeres solamente 15,4 años.
Eso refleja factores que incluyen períodos
de desempleo o trabajos independientes
-sólo recientemente se ha obligado a cotizar
a los trabajadores independientes- y,
en el caso de las mujeres, ausencias del
mercado laboral por maternidad u otras
razones familiares.

Donde el sistema no ha defraudado
es en el retorno que ha logrado para los
ahorros de sus afiliados. Inicialmente,
se calculó un retorno promedio de 4%
anual, pero desde 1981, ha promediado
alrededor de 8%, lo que de acuerdo a
Rodrigo Pérez Mackenna, presidente de
la Asociación de AFP, lo sitúa entre los
tres sistemas de pensiones más rentables
del mundo. Hoy, dice, de cada $10 que
recibe un trabajador que se pensiona,
$7, corresponden a rentabilidad y $3, a
aporte de capital.

Y las comisiones que cobra la industria
-que incluye el costo de un seguro de invalidez
y sobrevivencia que las AFP compran
en nombre de sus afiliados- han bajado significativamente desde la introducción
en 2009 de un sistema de subasta para la
administración de los ahorros de nuevos
contribuyentes que entrarán al mercado
durante los siguientes dos años. A partir
de agosto, después de la tercera subasta,
varían de 1,54% a 0,47% del monto
aportado, comparado con 2,36% a 1,36%
antes de la primera subasta.

Las posiciones

Las visiones expuestas ante la Comisión
Asesora Presidencial, encabezada por el
economista de la Universidad Católica, David
Bravo, han sido diversas y han incluido a
las AFP, académicos, centros de estudios
y gremios. Algunos han sugerido volver al
antiguo sistema de reparto. Esa es, por
ejemplo, la postura de la Central Unitaria
de Trabajadores (CUT), que aboga por un
nuevo modelo de reparto solidario y una
tasa de reemplazo garantizada de 70%.

Sin embargo, más allá de las diferentes
propuestas, hay bastante consenso en
cuanto a que es necesario que el sistema
de pensiones actualice los parámetros con
los cuales fue creado para alinearlos con
la realidad actual. Para el diputado de
Renovación Nacional, Cristián Monckeberg,
miembro de la Comisión de Trabajo
de la Cámara, una de las fortalezas del
sistema chileno es que los afiliados son
dueños de su jubilación y las pensiones no
dependen de decisiones del Estado; pero
el parlamentario sostiene que el sistema
se puede mejorar.

Un tema que ha emergido claramente
en la comisión es el monto que, por ley,
los afiliados tienen que depositar en su
cuenta de ahorro cada mes, actualmente
fijado en 10% de sus ingresos hasta un
tope de aproximadamente $1,7 millones.
Este porcentaje está entre los más bajos
en la OCDE y parece haber consenso en
que debería subir.

El economista de la Universidad
Católica y director de AFP Habitat, Klaus
Schmidt-Hebbel, por ejemplo, propuso un
aumento gradual a través de tres años a
13%, incluyendo un aporte del empleador.
El hecho que las comisiones que cobran
las AFP han bajado en los últimos años
ha creado espacio para un aumento, dijo,
aunque reconoció que podría tener un
pequeño impacto negativo en el empleo
formal.

Eso está en línea con las conclusiones
de la OCDE en su informe, Pensions at a
Glance 2013. Éste determinó que para
lograr la tasa de reemplazo promedio de los
países que la integran, Chile tendría que
aumentar las cotizaciones en 3,3 puntos
porcentuales si la gente aporta constantemente
por 40 años, y en 4,6 puntos si tiene
una “laguna” de 10 años y, en 7 puntos si
tiene una “laguna” de 20 años.

Otro tema que ha acaparado la
atención es la edad de jubilación. La ex
Superintendenta de Pensiones, Solange
Berstein, propuso aumentar gradualmente
la edad de jubilación de las mujeres
a 65 años, desde los actuales 60 años,
mientras Schmidt-Hebbel fue más allá y
recomendó un aumento a 67 años, tanto
para hombres -actualmente en 65 añoscomo
mujeres.

Sin embargo, el impacto de tal medida
es menos claro, ya que aparte de las políticas
internas que puedan tener empresas
e instituciones, la jubilación a la edad
legal no es obligatoria y, en la práctica,
muchos chilenos siguen trabajando. De
hecho, de acuerdo a la OCDE, los hombres
dejan de trabajar en promedio a los
69,4 años y las mujeres a los 70,4 años
(lo que representa la mayor diferencia
con respecto a la edad legal en la OCDE,
después de una diferencia de 11,1 años
para los hombres en Corea del Sur).

La Comisión Asesora presidencial tiene
hasta octubre próximo para presentar su
diagnóstico y hasta enero de 2015 para
entregar a la presidenta sus recomendaciones,
y puede también sugerir otros
ajustes a los parámetros del sistema.
Sin embargo, cualesquiera que sean
sus conclusiones -no serán vinculantes para el Gobierno- es evidente que, a medida
que la población envejece, las pensiones
pagadas por las AFP de Chile serán un
tema social y político cada vez más prominente
que -a través de la capacidad de
gasto de un cada vez mayor número de
pensionados- también tendrá importantes
implicaciones económicas.

AFP estatal:
las dudas

El 16 de junio pasado, la presidenta
Bachelet firmó el proyecto de ley que
crea una AFP estatal y que deberá ser
discutido en una primera instancia en
la Comisión de Trabajo de la Cámara
de Diputados. La mandataria señaló
en ese momento que la iniciativa busca dar mayor competencia al sector. “Las
AFP tendrán que esforzarse en reducir
sus costos de administración, mejorar
la calidad de servicio y aumentar los
beneficios para sus afiliados”, sostuvo
la mandataria y argumentó que la AFP
estatal se haría cargo de las personas
que hoy no son prioritarias para las
administradoras: trabajadores independientes,
las de menores rentas y
quienes viven y trabajan en sectores
alejados de las grandes urbes.

Sin embargo, no son pocos los que han
criticado el proyecto. Quienes están
en contra de las administradoras de
fondos de pensiones en general, señalan
que la creación de la AFP estatal
valida y eterniza el sistema. Desde la
otra vereda, sostienen que no solucionará
el tema de fondo: el monto de
las pensiones. Klaus Schmidt-Hebbel
ha señalado que la única forma que
la AFP estatal ofrezca mayores tasas
de rentabilidad y mejores servicios
que los de la competencia privada, es
recibiendo subsidios del Estado, lo que
desplazaría la competencia privada.

En tanto, el diputado de Renovación
Nacional, Cristián Monckeberg, sostiene
que es un contrasentido enviar
el proyecto de ley sin antes conocer
las conclusiones a las que llegará la
Comisión Asesora Presidencial sobre
el sistema de pensiones.

La opinión del sector privado

Si en algo coinciden Víctor Hassi, presidente
de ProVida AFP, y Pedro Atria,
country head de Principal Group Chile,
es que uno de los grandes problemas
del sector es que los actuales niveles
de ahorro previsional son insuficientes.
A ello, se suman otros factores como
el desconocimiento de cómo opera el
sistema, la evasión, la mayor expectativa
de vida de los chilenos y la falta de
toma de conciencia de la importancia
del ahorro previsional.

Por ello, el gran desafío, puntualiza
Hassi, es “cómo aumentamos el ahorro
previsional para mejorar las pensiones”.
Entre las propuestas para mejorarlas,
menciona “incrementar la tasa de cotización
de manera gradual y con cargo al
empleador; generar incentivos que permitan
a las personas que así lo quieran,
retrasar su pensión y seguir cotizando,
y establecer un mecanismo técnico que
permita actualizar permanentemente
los parámetros del sistema”.

En esta misma línea, Pedro Atria, señala
que el gran desafío que tiene el
sistema previsional chileno “es entregar
mejores pensiones, esto es urgente
y prioritario”. Comenta que la única
forma sustentable de lograr pensiones
adecuadas es aumentar el volumen de
ahorro -obligatorio y voluntario- de las
personas; que las empresas también
contribuyan, y que el Estado financie a
quienes no tienen capacidad de ahorro”.

Junto con ello, indica que es necesario
que las personas tomen conciencia de la
necesidad de ahorrar para su pensión.
“Nuestras propuestas entonces apuntan
a tres ejes fundamentales: el pilar contributivo
voluntario, el pilar contributivo
obligatorio y a la educación”, expresa
Atria. Entre sus propuestas concretas,
está la creación de un APV Colectivo.

APF estatal, ¿una solución?

Frente a la propuesta del Gobierno de
crear una AFP estatal, Hassi expresa
que la competencia siempre es buena
y, por ello, es crucial que ésta “compita
con las mismas reglas del juego”. No
obstante, sostiene que la “creación de
una AFP estatal no responde al problema
más importante que tenemos hoy
y que es cómo aumentamos el ahorro
para mejorar las pensiones. Y eso es
algo que el mismo Gobierno también
ha planteado”.

Para Atria, ésta “no es parte de la solución.
No creemos que ayudará a mejorar
las pensiones y si no tiene subsidios,
tampoco mejorará los precios. Es importante
eso sí, que compita en igualdad
de condiciones, y el proyecto de ley tal
como está no deja a la AFP estatal en
igualdad de condiciones con el resto
de las AFP”.