El propuesto Servicio de Biodiversidad y Áreas Silvestres Protegidas (SBAP) es el primer proyecto importante de legislación ambiental del actual Gobierno desde que asumió el mando de la nación en marzo del 2010. Sin embargo, el proyecto de ley se ha encontrado con una ola de críticas de organizaciones no gubernamentales (ONG), académicos y expertos en medio ambiente, quienes afirman que si bien el nuevo servicio es necesario, no cumple con la promesa que se hizo de integrar áreas protegidas públicas y privadas al tiempo que también se protege la biodiversidad en el resto del territorio nacional.

Nadie cuestiona la necesidad de un servicio de este tipo. Cerca del 19 por ciento del territorio chileno, unos 16 millones de hectáreas, está protegido en parques y reservas por la Corporación Nacional Forestal (CONAF), un porcentaje mucho más grande que en Estados Unidos o en la mayor parte de las naciones europeas. Pero CONAF está terriblemente desfinanciada y los expertos advierten que muchos ecosistemas están subrepresentadas o no están protegidos en lo absoluto. Además, la función de CONAF de promover el desarrollo forestal necesita separarse de sus demás deberes que incluyen el manejo de parques nacionales.

En el 2009, bajo el Gobierno de la ex presidenta Michelle Bachelet y en parte debido a las recomendaciones realizadas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OEDE) durante el proceso de ingreso del país a esa entidad, Chile inició un proceso de fortalecimiento de su Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente de 1994. La reforma -que entró en vigencia a comienzos del 2010 justo antes del cambio de Gobierno- creó un Ministerio de Medio Ambiente, un nuevo servicio independiente para administrar la evaluación ambiental de los nuevos proyectos e instó a la creación de un Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas y de tribunales ambientales.

El presidente Piñera tuvo mucho por hacer inmediatamente después del terremoto en febrero del 2010 donde la reconstrucción era la principal prioridad del Gobierno, y los tribunales aún deben crearse, pero un proyecto de ley para formar el nuevo servicio de biodiversidad se elaboró dentro del período de los 12 meses especificado por ley y fue presentado al Congreso en enero.

El proyecto ahora se someterá a un debate que podría prolongarse por años como la Ley del Bosque Nativo, que finalmente se aprobó en el 2007 después de 15 años de demoras y revisiones.

Hoy en día, la responsabilidad por la conservación en Chile es compartida entre diferentes entidades a cargo de, por ejemplo, áreas protegidas (CONAF), bosques nativos, pesquerías y agricultura. Dado que se supone que el nuevo servicio protegerá la biodiversidad en todo el país, concentrará estas responsabilidades bajo una única organización, lo que la convertirá en mucho más que un servicio nacional de parques.

Académicos y ONG ambientales tienden a concordar en que el proyecto de ley es un paso positivo en términos de consolidar la protección de la biodiversidad. “Chile necesita un servicio que integre estas funciones y, en este sentido, el proyecto de ley es un gran avance para la protección de la biodiversidad”, sostiene Bárbara Saavedra, directora de la ONG Wildlife Conservation Society Chile.

No obstante, el proyecto de ley se elaboró en gran parte a puertas cerradas y sin consultar a las ONG o al sector privado. Esto es un gran problema, según Saavedra, debido a que en la forma en está escrito el nuevo servicio carece de la calidad técnica para ser una herramienta efectiva.

“Se ve bien en el papel, pero la ley es muy débil”, indica.

Manejo de Áreas Protegidas

El proyecto de ley propone un acercamiento integrado al manejo de la biodiversidad que incluye áreas protegidas públicas y privadas, pero Chile ya ha estado trabajando en un sistema para manejar áreas protegidas.

En el 2009, la entonces ministra del Medio Ambiente, Ana Lya Uriarte, creó el proyecto Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP), financiado por el Fondo para el Medio Ambiente Mundial del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como parte de la estrategia de biodiversidad del país para consolidar el manejo de áreas protegidas públicas y privadas.

Sin embargo, el proyecto SNAP no se integró durante la elaboración de la ley, comenta Rafael Asenjo, ex director de la Comisión Nacional de Medio Ambiente (Conama) y ahora coordinador nacional del proyecto SNAP.

En cambio, el nuevo servicio diseñará un plan de manejo para cada área protegida, que debe ser aprobado por un Consejo Ministerial de Sustentabilidad, encabezado por el ministro del Medio Ambiente y que cuenta entre sus 11 miembros a los ministros de Energía, Minería y Agricultura.

El servicio dispondrá límites al desarrollo si bien no al nivel que algunos temen, afirma Leonel Sierralta, jefe de la División de Recursos Naturales y Biodiversidad del Ministerio del Medio Ambiente.

“Una cosa es proteger y otra prohibir la actividad en una determinada área; para lo segundo se requiere una reforma constitucional”, añade.

Aún así, sus críticos afirman que la dependencia del servicio de otros ministerios debilita su capacidad para proteger la biodiversidad. “El director del servicio prácticamente no tiene facultades y eso es inusual para un servicio con un mandato tan fuerte”, sostiene Asenjo.

El riesgo radica en que el consejo podría tomar decisiones basado en cuestiones políticas más que en criterios ambientales, señala Juan Carlos Urquidi, abogado experto en temas ambientales y socio de SustentaRSE, firma de consultoría especializada en responsabilidad social empresarial y políticas de sustentabilidad.

“El servicio puede trazar una línea alrededor de tantos bosques y glaciares como quiera, pero el consejo tomará la decisión final”, asevera.

El proyecto de ley también exige la creación de un comité técnico compuesto por el director del servicio y representantes de los ministerios de Medio Ambiente, Bienes Nacionales y Agricultura, que podrán hacer concesiones para el manejo de áreas protegidas.

El proyecto de ley establece que se pueden adjudicar concesiones por “razones de eficiencia de gestión en la conservación”, lo que deja abierta la posibilidad de que la administración de parques nacionales usados para promover la imagen de Chile en el extranjero, tales como Torres del Paine, puedan ser administrados en virtud de concesiones de operación.

“No se puede decir simplemente que se van a entregar concesiones, hay que ser mucho más específico”, indica Asenjo.

El proyecto de ley es igualmente impreciso respecto de la caza y pesca dentro de áreas protegidas. La pesca de captura y la acuicultura, por ejemplo, no están permitidas en áreas protegidas públicas, pero sí lo están en áreas privadas. La caza, por otro lado, está prohibida en áreas protegidas a menos que sea autorizada por el plan de manejo, lo que equivale a decir, que la caza podría permitirse en cualquier área protegida del país.

Cambio en las Reglas

La actual legislación de Chile permite el desarrollo de actividades económicas en cualquier parte del territorio dependiendo de la aprobación ambiental, pero el nuevo servicio podría proponer áreas adicionales a ser protegidas o bien que se modifiquen los objetivos de manejo de áreas protegidas.

“Más del 20 por ciento del territorio nacional está protegido en la actualidad, pero esta área podría estar sujeta a estrictas restricciones para el desarrollo productivo si esta ley se aprueba”, manifestó Susana Jiménez, analista económica del instituto de estudios con sede en Santiago Libertad y Desarrollo, en un documento público dado a conocer en marzo.

“Esto significaría un cambio importante en las reglas del juego”, continuó.

Pero las ONG tampoco están contentas. Según el coordinador de campaña de Greenpeace Chile, Samuel Leiva, el proyecto de ley no hace lo suficiente para impedir que el desarrollo llegue a las áreas protegidas. “¿Qué tipo de desarrollo puede llevarse a cabo en un glaciar, un bosque petrificado o una zona indígena?”, pregunta.

Cerca de la mitad de la actual área protegida de Chile está cubierta por glaciares o tierras con limitado potencial de inversión, pero expandir el tamaño del área podría amenazar la inversión y afectar adversamente a la economía, señala Jaime Dinamarca, gerente de medio ambiente de la Sociedad de Fomento de la Producción de Chile (SOFOFA).

A juicio de Dinamarca, el servicio podría terminar protegiendo el 40 por ciento del territorio de Chile. “Si eso ocurre y no hay posibilidad de trabajar en áreas protegidas, habremos clausurado efectivamente casi la mitad del país”, señala.

Los desarrolladores de proyectos como la central termoeléctrica a carbón Barrancones, que fue suspendida después de que el presidente Piñera interviniera en el 2010, o el proyecto hidroeléctrico HidroAysén en la Patagonia de repente podrían darse cuenta de que el terreno que habían previsto desarrollar ahora está protegido o sujeto a criterios ambientales diferentes.

Pero Asenjo afirma que es improbable que el servicio recomiende una expansión mayor de áreas protegidas, porque cada área debe ser aprobada por el Consejo de Sustentabilidad caso a caso.

Asimismo el consejo debe establecer un plan de manejo para los parques privados. En la actualidad, la protección de los parques privados, tales como el Parque Pumalín del empresario estadounidense Douglas Tompkins en la Patagonia, básicamente no está regulada, pero el nuevo servicio podrá inspeccionarlos para asegurarse de que las actividades de conservación cumplen con el plan de manejo del área.

No obstante, Saavedra hace énfasis en la necesidad de establecer un sistema nacional de áreas protegidas que integre los esfuerzos de conservación públicos y privados tanto de terrenos como de áreas marinas.

Desafíos de Conservación

Pero, pese a los problemas con la forma en que se manejarán las áreas protegidas bajo el nuevo servicio, este no es el mayor problema con el proyecto de ley. El proyecto además aspira a proteger la biodiversidad fuera de áreas protegidas, lo que abre una Caja de Pandora de temas regulatorios sin mencionar el surgimiento de conflictos de interés con otros ministerios como el de Agricultura, Minería y Energía.

“Hay una necesidad urgente de una decisión sobre cómo manejar las áreas protegidas, pero proteger la biodiversidad fuera de estas áreas es un tema extremadamente complejo que involucra a muchas partes interesadas diferentes”, sostiene Asenjo.

El proyecto de ley incluye una lista de herramientas que involucran un inventario nacional de especies, un plan para proteger especies en peligro y un plan para recuperar ecosistemas dañados y controlar o erradicar especies extranjeras dañinas. El servicio también sería responsable, en alianza con otras agencias tales como el Servicio Nacional de Aduanas, de imponer multas. Todos estos son buenos objetivos, pero el proyecto no explica cómo se lograrán o financiarán, comenta Saavedra de Wildlife Conservation Society.

“El desafío más importante de un país como Chile es cómo fortalecer la conservación en áreas fuera de los parques nacionales y las reservas, pero la ley no aborda este tema de manera adecuada”, indica.

El nuevo servicio requerirá un presupuesto mucho mayor que el de CONAF para llevar a cabo sus muchas resposabilidades, pero el presupuesto no está establecido en el proyecto de ley y no está claro si el Gobierno, a través del Ministerio de Hacienda, está dispuesto a pagar por él, comenta Asenjo.

Financiar iniciativas de conservación puede ser costoso, pero el servicio también podrá recibir fondos de otras fuentes. El proyecto de ley exige la creación de un Fondo Nacional de Biodiversidad y Áreas Silvestres Protegidas, administrado por el servicio, el que recibirá financiamiento del Gobierno, organizaciones internacionales y personas.

El fondo, que financiará proyectos relacionados con la investigación de la biodiversidad y la educación en Chile, es “una idea innovadora y poderosa” que crea la posibilidad de nuevos mecanismos de financiamiento para las iniciativas de conservación, afirma Saavedra. No obstante, su administración debería ser independiente de la del servicio y debería incluir un fideicomiso para proyectos de largo plazo que van más allá de objetivos políticos de corto plazo, añade.

Chile no es el único país en proteger la biodiversidad a nivel nacional. Otros países con una rica biodiversidad, de los cuales Nueva Zelanda es el más destacado, han creado un departamento de conservación para proteger el territorio nacional, pero esto sólo ha sido posible tras una decisión del gobierno respecto de los objetivos de desarrollo y conservación.

Según Asenjo, esta decisión ha sido postergada por sucesivos gobiernos en Chile y, como resultado, los objetivos de conservación del nuevo servicio deben ser establecidos caso a caso y podrían terminar enfrentándose a los objetivos de otros ministerios como el Ministerio de Economía, que está a cargo de promover el crecimiento económico.

Proteger la biodiversidad es importante para el crecimiento sustentable de la economía de Chile incluidas sus minas, bosques y pesquerías, pero cómo hacer eso de una manera que equilibre las necesidades de desarrollo con la conservación es una cuestión complicada.

Desafortunadamente, cuando se trata de proteger la biodiversidad las buenas intenciones no bastan. Con tanto en juego, Chile se merece un servicio de biodiversidad digno de su nombre.

The proposed Biodiversity and Protected Areas Service is the government’s first major piece of environmental legislation since it took office in March 2010. But the bill has met with a barrage of criticism from NGOs, academics and environmental experts who say that while the new service is necessary, it fails to live up to its promise of integrating the management of public and private protected areas while also protecting biodiversity in the rest of the country.

No one questions the need for such a service. Around 19 percent of Chile’s territory – some 16 million hectares - is protected in parks and reserves by the national forestry service (CONAF), a far greater percentage than in the U.S. or most European nations. But CONAF is woefully underfunded and experts warn many ecosystems are underrepresented or not protected at all. In addition, CONAF’s function of promoting forestry development needs to be separated from its other duties that include guarding national parks and erecting fences.

In 2009, under the government of former President Michelle Bachelet and partly due to recommendations made by the OECD during its accession process, Chile began a process of strengthening its 1994 environmental framework law. The reform, which came into force in early 2010 just before the change in government, created an Environment Ministry, a new independent service to manage the environmental evaluation of new projects, and called for the creation of a Biodiversity and Protected Areas Service as well as environmental courts.

President Piñera had a lot on his plate immediately after the earthquake in February 2010 with reconstruction the government’s main priority and the courts have yet to be created, but a bill to create the new biodiversity service was drafted within the 12-month period specified by law and presented to Congress in January.

The bill will now be subject to a debate that could drag on for years like the Native Forests Law, which was finally passed in 2007 after 15 years of delays and revisions.

Today, the responsibility for conservation in Chile is shared by different state entities in charge of, for example, protected areas (CONAF), native forests, fisheries and agriculture. Since the new service is supposed to protect biodiversity in the whole country, it will concentrate these responsibilities under one organization, making it much more than a national parks service.

Environmental NGOs and academics tend to agree that the bill is a positive step in terms of consolidating biodiversity protection. “Chile needs a service that integrates these functions and in this sense the bill is a great advance for biodiversity protection,” said Bárbara Saavedra, the director of the NGO Wildlife Conservation Society Chile.

But the bill was drafted largely behind closed doors and without consulting NGOs or the private sector. This is a big problem, according to Saavedra, because as it is written the new service lacks the technical quality to be an effective tool.

“It looks good on paper but the law is very weak,” she said.

Managing protected areas

The bill proposes an integrated approach to biodiversity management that includes public and private protected areas, but Chile has already been working on a system to manage protected areas.

In 2009, then-Environment Minister Ana Lya Uriarte created the National System of Protected Areas (SNAP) project, funded by the United Nations Development Program’s Global Environmental Facility (GEF), as part of the country’s biodiversity strategy to consolidate the management of public and private protected areas.

But the SNAP project was not integrated during the drafting of the law, said Rafael Asenjo, a former director of environmental authority Conama and now the national coordinator for the SNAP project.

Instead, the new service will design a management plan for each protected area, which must be approved by an 11-member Ministerial Sustainability Council headed by the environment minister with the ministers of energy, mining and agriculture amongst others.

The service will place limits on development though not to the degree feared by some, said Leonel Sierralta, head of the Natural Resources and Biodiversity Division in the Environment Ministry.

“It’s one thing to protect and another to prohibit activity in a certain area, for the second a constitutional reform is required,” he said.

Even so, its critics say that the service’s dependence on other ministries weakens its ability to protect biodiversity. “The service’s director is virtually powerless and that’s unusual for a service with such a strong mandate,” said Asenjo.

The risk is that the Council could make decisions based on political rather than environmental criteria, said Juan Carlos Urquidi, an environmental lawyer and partner at SustentaRSE, a consulting firm specialized in corporate social responsibility and sustainability policies.

“The service can draw a line around as many forests and glaciers as it chooses but the Council will make the final decision,” he said.

The bill also calls for the creation of a Technical Committee composed of the service’s director and representatives of the environment, economy, national heritage and agriculture ministries, which will be able to award concessions for the management of protected areas.

The bill states that concessions could be awarded for “reasons of conservation management efficiency”, leaving open the possibility that the administration of national parks used to promote Chile’s image abroad, such as Torres del Paine, could be privatized.

“You can’t just say you are going to give away concessions, you have to be much more specific,” said Asenjo.

The bill is similarly imprecise about fishing and hunting within protected areas. Capture fishing and aquaculture, for example, are not permitted in public protected areas, but they are in private areas. Hunting, on the other hand, is prohibited in protected areas unless it is allowed by the management plan, which is to say that hunting could be allowed in any protected area in the country.

Changing the rules

Chile’s existing law allows for the development of economic activities in any part of the territory subject to environmental approval, but the new service would be able to propose that additional areas be protected or that the management objectives of protected areas be changed.

“More than 20 percent of the national territory is currently protected, but this area could be subject to strict restrictions for productive development if this law is approved,” wrote Susana Jiménez, an economic analyst at the Santiago think-tank Libertad y Desarrollo, in a public document published in March.

“This would mean an important change in the rules of the game,” she continued.

But NGOs are not happy either. According to Greenpeace Chile’s campaign coordinator Samuel Leiva, the bill does not go far enough in making protected areas off limits to development. “What sort of development can take place on a glacier, a petrified forest, or an indigenous area?” he asks.

About half of Chile’s existing protected area is covered in glaciers or lands with limited investment potential, but expanding the size of the area could threaten investment and adversely impact the economy, said Jaime Dinamarca, head of environmental affairs at Chile’s manufacturers’ association (SOFOFA).

According to Dinamarca, the service could end up protecting 40 percent of Chile’s territory. “If that happens, and there is no chance at working in protected areas, we will have effectively chained off nearly half of the country,” he said.

Developers of projects like the Barrancones coal-fired project, which was suspended after President Piñera intervened in 2010, or the HidroAysén hydroelectric project in Patagonia could suddenly find that land they had planned to develop is now protected or subject to different environmental criteria.

But Asenjo says the service is unlikely to recommend a major expansion of protected areas because each new area must be approved by the Sustainability Council on a case-by-case basis.

The Council must also establish a management plan for private parks. Currently, the protection of private parks, such as U.S. businessman Douglas Tompkins’ Pumalín Park in Patagonia, is basically unregulated, but the new service will be able to inspect them to make sure that conservation activities comply with the area’s management plan.

However, Saavedra emphasizes the need to establish a national system of protected areas that integrates public and private conservation efforts on land and in marine areas.

Conservation challenges

But, despite the problems with the way protected areas will be managed under the new service, this is not the biggest problem with the draft law. The project also aims to protect biodiversity outside protected areas, which opens a Pandora’s Box of regulatory issues not to mention running into possible conflicts of interest with other ministries such as agriculture, mining and energy.

“There is an urgent need for a decision about how to manage protected areas, but protecting biodiversity outside these areas is an extremely complex issue that involves many different stakeholders,” said Asenjo.

The bill includes a list of tools including a national inventory of species, a plan to protect endangered species, and a plan for recovering damaged ecosystems and controlling or eradicating harmful foreign species. The service would also be responsible, in partnership with other agencies such as the national customs service, for levying fines. These are all good objectives, but the bill does not explain how they will be achieved or funded, said the Wildlife Conservation Society’s Saavedra.

“The most important challenge for a country like Chile is how to strengthen conservation in areas outside national parks and reserves, but the law doesn’t address this adequately,” she said.

The new service will require a much higher budget than CONAF to carry out its many responsibilities, but the budget is not stated in the bill and it is not clear if the government, through the Finance Ministry, is willing to pay for it, said Asenjo.

Financing conservation initiatives can be costly, but the service will also be able to receive funds from other sources. The bill calls for the creation of a National Biodiversity and Protected Areas Fund, administered by the service, which will receive funding from the government, international organizations and individuals.

The Fund, which will finance projects related to biodiversity research and education in Chile, is “an innovative and powerful idea” that creates the possibility of new financing mechanisms for conservation efforts, said Saavedra. However, its administration should be separate from the service and should include a trust fund for long-term projects that are beyond short-term political aims, she added.

Chile is not the only country to protect biodiversity at a national level. Other countries with rich biodiversity, most notably New Zealand, have created a conservation department to protect the national territory, but this has only been possible after a decision by the government regarding conservation and development objectives.

According to Asenjo, this decision has been postponed by successive governments in Chile and, as a result, the conservation aims of the new service must be established case by case and could end up clashing with the aims of other ministries like the economy ministry, which is charged with promoting economic growth.

Protecting biodiversity is important for the sustainable growth of Chile’s economy including its mines, forests and fisheries, but how to do that in a way that balances the needs of development with conservation is a complicated question.

Unfortunately, when it comes to protecting biodiversity good intentions are not nearly good enough. With so much at stake, Chile deserves a biodiversity service worthy of the name.