Una tormenta perfecta, eso es lo que Sebastián Piñera, presidente de Chile desde marzo del 2010, enfrentaba en octubre y noviembre mientras el Congreso debatía la propuesta presupuestaria para 2012 de su Gobierno.

Para noviembre, las protestas estudiantiles, y el respaldo público a ellas, parecían estar declinando. Sin embargo, durante los seis meses previos, sus demandas de cambios en la estructura y el financiamiento de la educación no habían dejado ninguna duda de que el sólido crecimiento económico -y, de manera crucial, la sensación de riqueza inducida por los altos precios del cobre, la principal exportación del país- estaba aumentando en lugar de aplacando la impaciencia de los chilenos por ver beneficios tangibles.

No obstante, al mismo tiempo, organizaciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional (IMF) y la Organización para la Cooperación el Desarrollo Económicos (OCDE) habían estado instando al Gobierno a restringir el gasto. Si bien reconocían la solidez de la posición fiscal de Chile, ambas entidades sugerían la necesidad de avanzar más rápidamente en volver a equilibrar el presupuesto tras los recortes realizados por la recesión el 2009 y el terremoto el 2010.

Y luego, para aumentar más la tensión, estaban las cada vez más ciertas perspectivas de una desaceleración de las condiciones externas que son tan importantes para la pequeña y abierta economía de Chile. Ello no sólo puso en duda los supuestos sobre los que el Gobierno había basado su propuesta de presupuesto -un crecimiento del PIB del 5,0% el próximo año y un precio promedio anual del cobre de US$3,70 la libra-, sino que también sugirió la posible necesidad de medidas de estímulo de emergencia no contempladas en el presupuesto.

El ministro de Hacienda de Chile, Felipe Larraín, reconoce que el crecimiento del 5% ahora se ubica “un poco por encima de las proyecciones promedio”. Sin embargo, sostiene que -dada la sólida posición fiscal de Chile- un crecimiento menor a lo presupuestado no sería un problema.

La situación fiscal del país es “única”, destaca. Después de todo, Chile es un acreedor internacional neto y si el mundo entrara nuevamente en recesión, podría -tal como en el 2009- efectuar giros del Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES), un fondo soberano en el extranjero avaluado en unos US$13.000 millones.

En virtud de la propuesta de presupuesto -que, por ley, el Congreso debe aprobar o rechazar para fines de noviembre y que, pese a todo el ruido, en realidad tiene pocas facultades para modificar-, el gasto del Gobierno crecería en un 5,0% el próximo año, lo que se compara con el incremento estimado del 4,6% para este año, con lo que llegaría a poco más de US$60.000 millones (un 22,7% del PIB anual estimado).

Es un presupuesto expansivo si bien eso no es necesariamente malo, sostiene Leonardo Suárez, economista jefe de la corredora local LarrainVial. Suárez proyecta que el crecimiento del PIB será significativamente más bajo que el 5% y que la recaudación tributaria casi con certeza se ubicará por debajo del nivel presupuestado. Destaca, sin embargo, que este último efecto sería contrarrestado en parte si -como se espera ampliamente- el alza temporal del impuesto corporativo del 17% al 20%, introducido el año pasado para ayudar a financiar la reconstrucción posterior al terremoto y que debe comenzar a disminuir en el 2012, se volviera permanente.

El mayor incremento en virtud el presupuesto en dólares -aunque no porcentual- sería para el Ministerio de Educación cuya asignación subiría en US$781 millones a US$11.700 millones. Pero su incremento del 7,2% es principalmente un crecimiento por inercia, afirma Suárez, quien -en contraposición a las afirmaciones del Gobierno- sostiene que hay “cero énfasis en educación en este presupuesto”.

Otros incrementos importantes incluyen al Ministerio de Salud, cuyo presupuesto aumentaría en US$568 millones (6,7%) a US$9.100 millones y al nuevo Ministerio de Desarrollo Social (ex Ministerio de Planificación), cuyo presupuesto se incrementaría en un 8,5% a US$930 millones. Pero, más que los detalles de estas asignaciones, la atención ha tendido a concentrarse en el problema más amplio y de mayor plazo de si Chile puede financiar demandas sociales cada vez más enérgicas al tiempo que se mantiene dentro de los límites de la política fiscal a la que ha adherido en la última década.

La Regla

El concepto detrás de esta política es extremadamente simple. En esencia, estipula que el gasto del Gobierno en un año dado debería ser determinado no por los ingresos que va a recibir en ese año particular, sino que por su ingreso estructural o ajustado cíclicamente o, en otras palabras, el nivel promedio de ingresos que puede esperar recibir durante un período de tiempo mucho más largo.

Durante un año de auge, el Gobierno por tanto no entra en un gasto desenfrenado, sino que en cambio destina parte de sus mayores ingresos para tiempos de vacas más flacas. Eso fue lo que ocurrió entre el 2004 y el 2008 cuando una serie de superávits fiscales terminaron principalmente en el FEES y en el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP), el otro fondo soberano del país.

Pero, si bien el concepto es simple, calcular los ingresos fiscales estructurales está lejos de ser sencillo. Algunos de los problemas se abordaron cuando se introdujo la política y, por ejemplo, las dos determinantes clave -el precio del cobre a largo plazo y la capacidad de la economía para registrar un crecimiento no inflacionario- se estiman cada año por comisiones de expertos independientes convocadas por el Ministerio de Hacienda.

No obstante, eso todavía deja mucho espacio para discusiones. ¿Qué pasa, por ejemplo, con el precio del molibdeno? Y ¿cómo deberían tratarse las ganancias por concepto de intereses en los fondos soberanos del Gobierno? ¿Deberían incluirse en el ingreso estructural?

Estos temas estuvieron entre los debatidos por una comisión formada el año pasado para asesorar al Gobierno. Pero sus conclusiones generaron otra discusión que es la raíz de gran parte del actual debate sobre la sustentabilidad fiscal de Chile.

En el 2009, su último año al mando de la nación, el Gobierno de la presidenta Michelle Bachelet pretendía alcanzar un presupuesto estructuralmente equilibrado o, en otras palabras, gastar exactamente sus ingresos estructurales. Sin embargo, la recesión internacional tuvo un impacto más grande que lo que se había anticipado y el resultado final, según sus cifras, fue un déficit estructural del 1,2% del PIB.

No obstante, la comisión de la regla fiscal cuestionó esa cifra y argumentó que el déficit estructural en el 2009 fue, de hecho, del 3% del PIB. La discrepancia se explica casi en su totalidad por algunas reducciones tributarias introducidas en el 2009 como parte de las medidas para estimular la economía.

Debido a que eran temporales -y de hecho se revocaron como estaba planeado- el Gobierno de Bachelet no las restó del ingreso estructural como debió haber hecho, según la comisión. El argumento de la comisión es que las modificaciones tributarias temporales tienen un hábito de volverse permanentes de modo que, como una medida de prudencia, deberían considerarse cuando se calcula el ingreso fiscal estructural.

Sustentabilidad de Largo Plazo

El problema, según el ministro de Hacienda de Bachelet Andrés Velasco, es que el actual Gobierno, que inicialmente se había comprometido a hacer que el presupuesto volviera al equilibrio estructural, sacó provecho político de este punto y lo ha usado como base para tener un déficit estructural. “Tuvimos tres años de superávits estructurales con solo un pequeño déficit en el último año; con este Gobierno, estamos apuntando a cuatro años de déficits”, destaca. 

Contraviniendo el argumento del ministro Larraín en cuanto a que el Gobierno tiene que ajustarse el cinturón cada año a fin de cerrar el déficit hacia su meta del 1% para el 2014, Velasco sostiene que, debido a que los recortes tributarios fueron revertidos, el Gobierno de Piñera comenzó con un déficit estructural heredado de solo el 1,2% del PIB. “De modo que pasar al 1% en cuatro años no implica ningún esfuerzo fiscal; realmente no hay ninguna excusa para no volver a un déficit estructural del 0%”, afirma.

El riesgo no es para este año o el próximo, afirma, sino que para más adelante en el futuro. “El problema con la sustentabilidad fiscal es que si uno se mantiene en un patrón incluso levemente errado digamos por 10 años, uno puede terminar haciéndolo realmente mal”, advierte.

Sin embargo, Klaus Schmidt-Hebbel, profesor de economía de la Pontificia Universidad Católica y presidente de la comisión que asesora al Gobierno sobre la gestión de sus fondos soberanos, afirma que la velocidad a la que el déficit estructural se cierra no es un tema clave. “Si se demora dos años, tres o cuatro es marginal”, indica.                                                                                                                                               

De hecho, afirma que Chile, que pasa la prueba de la sustentabilidad fiscal con “pleno éxito”, podría tener un déficit estructural permanente, aun si usara más sus fondos soberanos y se convirtiera en un deudor internacional neto. Los países deudores aún son fiscalmente sostenibles, afirma, siempre y cuando su crecimiento supere la tasa de interés del préstamo solicitado.

No obstante, en el caso de Chile, es improbable que se llegue a eso. En el 2011, gracias principalmente al sólido crecimiento y los altos precios del cobre, el gasto del Gobierno se ubicará por debajo de los ingresos fiscales reales -aunque no estructurales- y el Ministerio de Hacienda confirmó recientemente que la diferencia -cerca del 1,2% del PIB anual o alrededor de US$2.600 millones – se depositará en sus fondos soberanos.

Aun cuando mantenga un déficit fiscal estructural, el Gobierno –en otras palabras- dejará a Chile en una posición más sólida que la que tenía cuando asumió el mando de la nación en el 2010, argumenta Schmidt-Hebbel. Ello, sin embargo, cambiaría si el mundo se dirigiera a una recesión el próximo año dado que no solo caerían en consecuencia los ingresos por impuestos y por el cobre, sino que existe la posibilidad de que el Gobierno realice más giros del FEES para financiar medidas de contingencia.

¿Cuánto Impuesto es Suficiente?

Pero eso aún deja el problema de responder a las demandas sociales que han surgido con tanta fuerza este año. No se puede esperar que el Gobierno, como insiste el ministro Larraín, resuelva instantáneamente todas las demandas que se han estado fraguando por años.

Y hasta ahora, los montos de dinero que ha comprometido son de hecho relativamente pequeños, pero los temas que se están debatiendo –principalmente la educación, pero también por ejemplo la salud- potencialmente podrían requerir enormes cantidades. Y los nuevos programas, aun si son pequeños, se suman al gasto por inercia y, sin nuevas fuentes de ingresos fiscales permanentes, reducen el espacio para que futuros gobiernos implementen sus propias nuevas iniciativas.

Existe amplio acuerdo en cuanto a que los nuevos programas que implican un compromiso de gasto permanente deberían ir a la par de una nueva fuente de ingresos permanentes y eso es positivo, afirma Leonardo Suárez de LarrainVial. Sin embargo, añade que lo que nos dice el déficit estructural es que la sustentabilidad de mediano plazo requerirá mayores impuestos.                                                      

A medida que los países se vuelen más ricos, también tienden a incrementar su carga tributaria o, en otras palabras, el coeficiente de ingreso tributario a PIB y la pregunta que surge ahora es si Chile no se encuentra en el punto en que debería considerar esta opción. Tendrá que haber un incremento en algún momento en el futuro, pero no es un tema que el Gobierno esté preparado para abordar al fragor del debate presupuestario, sostiene el ministro Larraín.

Comparar las cargas tributarias de distintos países  es notoriamente complejo y, en el caso de Chile, es aún más difícil que lo usual. En Chile, a diferencia de muchos otros países, la mayor parte de los pagos de seguridad social, por ejemplo, se efectúan a fondos privados de pensiones, más que como impuestos. Y ¿cómo se contabilizan los peajes pagados en rutas construidas como concesiones privadas o el porcentaje usualmente alto de gasto en educación que realizan los hogares?

No obstante, hay bastante consenso de que la carga tributaria de Chile no está muy desalineada con su actual nivel de ingreso per cápita. Pero donde sí hay mucho espacio para mejoras, afirma Schmidt-Hebbel, es en la eficiencia de su sistema tributario.

No es ni eficiente ni justo, indica, que una persona de altos ingresos en la nómina de una empresa pague una tasa de impuesto a la renta marginal del 40% y un promedio de quizás el 30% -más alto que en muchos otros países de la OCDE, destaca- mientras que una persona independiente que tiene un ingreso similar pague mucho menos impuestos.

El sistema tributario de Chile también ha sido criticado por ser regresivo y, por tanto, ayudar a perpetuar la desigualdad de los ingresos. Sin embargo, saber si un impuesto es regresivo o progresivo no es fácil, destaca Velasco.

Tome, por ejemplo, el impuesto a los combustibles. Aplicado a una tasa fija por litro, es aparentemente regresivo, al afectar a los pobres más que a los ricos, pero -en la práctica- es pagado principalmente por los hogares de mayores ingresos debido a que tienen más autos.

En cualquier caso, el sistema tributario no es una manera eficiente de transferir recursos para aquellos que lo necesita, enfatiza Schmidt-Hebbel. Lo que importa mucho más es cómo se gasta el dinero y, en particular, cuán bien se enfoca el gasto.

Dicho de otro modo, el actual debate sobre la reforma tributaria está al revés. Antes de decidir si los mayores impuestos son pertinentes, Chile primero necesita alcanzar un acuerdo sobre las iniciativas que quisiera implementar y, al menos en materia de educación, eso podría no ser fácil.

Ruth Bradley trabaja como periodista freelance en Santiago y es ex editora de bUSiness CHILE.

A perfect storm - that is what Sebastián Piñera, Chile’s president since March 2010, faced in October and November as Congress debated his government’s proposed budget for 2012.

By November, student protests, and public support for them, appeared to be waning. But, over the previous six months, their demands for changes in the structure and financing of state education had left no doubt that strong economic growth - and, crucially, the sense of wealth induced by high prices for copper, the country’s main export - were fuelling, rather than placating, Chileans’ impatience to see tangible benefits.

But, at the same time, international organizations like the International Monetary Fund (IMF) and the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) had been urging the government to restrain spending. While recognizing the solidity of Chile’s fiscal position, they had both suggested a need to move faster in rebalancing the budget after the inroads made by the 2009 recession and the 2010 earthquake.

And then, further increasing the tension, there was the increasingly certain prospect of a downturn in the external conditions that are so important to the small, open Chilean economy. That not only threw into doubt the assumptions on which the government had based its proposed budget - 5.0% GDP growth next year and an average annual copper price of US$3.70/lb - but also suggested a possible need for emergency stimulus measures not envisaged in the budget.

Finance Minister Felipe Larraín recognizes that 5% growth is now “a little over average forecasts”. However, he argues that, given Chile’s strong fiscal position, lower than budgeted growth wouldn’t be a problem.

Its fiscal situation is “unique”, he points out. Chile is, after all, a net international creditor and, if the world were to slip back into recession, it would, as in 2009, be able to draw on the Economic and Social Stabilization Fund (FEES), an offshore sovereign wealth fund worth some US$13 billion.  

Under the draft budget - which, by law, Congress must approve or reject by the end of November and, despite all the noise, actually has little power to modify - government spending would rise by 5.0% next year, up from an estimated 4.6% increase this year, reaching just over US$60 billion (22.7% of estimated annual GDP).

It is an expansive budget although that’s not necessarily bad, says Leonardo Suárez, chief economist at the local Larraín Vial investment bank. GDP growth will be significantly less than 5%, he forecasts, with tax revenues almost certainly below their budgeted level. However, this latter effect would, he notes, be partly offset if - as widely expected - a temporary increase in corporate tax from 17% to 20%, introduced last year to help finance post-earthquake reconstruction and due to start to come down in 2012, were made permanent.  

The largest increase under the budget in dollar - although not percentage - terms would be for the Education Ministry which would see its allocation rise by US$781 million to US$11.7 billion. But its 7.2% increase is mostly inertial growth, says Suárez, who, contrary to the government’s claims, maintains that there is “zero emphasis on education in this budget”.

Other important increases include the Health Ministry, with its budget rising by US$568 million (6.7%) to US$9.1 billion and the new Social Development (formerly Planning) Ministry whose budget would rise by 8.5% to US$930 million. But, rather than the details of these allocations, attention has tended to focus on the broader and longer-term issue of whether Chile can finance ever more vociferous social demands while remaining within the bounds of the fiscal policy it has adhered to for the past decade.

The rule

The concept behind this policy is extremely simple. Essentially, it states that the government’s spending in a given year should be determined not by the revenues it happens to receive in that particular year but by its structural or cyclically-adjusted income or, in other words, the average level of revenues it can expect to receive over a much longer period.

During a boom year, the government doesn’t, therefore, go on a spending spree but, instead, sets aside some of its higher revenues for leaner times. That was what happened between 2004 and 2008 when a series of fiscal surpluses went largely into the FEES and the Pension Reserve Fund (FRP), the country’s other sovereign wealth fund.

But, although the concept is simple, calculating structural fiscal revenues is far from straightforward. Some of the problems were addressed when the policy was introduced and, for example, the two key determinants - the long-term copper price and the economy’s capacity for non-inflationary growth - are estimated each year by committees of independent experts summoned by the Finance Ministry.

But that still leaves a lot of room for argument. What, for example, about the price of molybdenum? And how should interest earnings on the government’s sovereign wealth funds be treated? Should they be included in structural income? 

These were among the issues debated by a special committee set up last year to advise the government. But its findings triggered another argument that is at the root of much of the current debate about Chile’s fiscal sustainability.

In 2009, its last year in office, President Michelle Bachelet’s government aimed to run a structurally balanced budget or, in other words, to spend exactly its structural revenues. But the international recession had a greater impact than it had anticipated and the end result, according to its figures, was a structural deficit of 1.2% of GDP.

But the Fiscal Rule Committee questioned that figure and argued that the structural deficit in 2009 was, in fact, 3% of GDP. The discrepancy is almost entirely explained by some tax reductions introduced in 2009 as part of measures to stimulate the economy.

Because they were temporary - and were, in fact, reversed as planned - the Bachelet government did not subtract them from structural income as, according to the Committee, it should have done. The Committee’s argument is that temporary tax changes have a habit of becoming permanent so, as a prudential measure, should be considered when calculating structural fiscal income.

Long-term sustainability

The problem, according to Bachelet’s finance minister Andrés Velasco, is that the present government, which had initially promised to put the budget back into structural balance, took political advantage of this point and has used it as grounds for continuing to run a structural deficit. “We ran three years of structural surpluses with just a small deficit in the last year; with this government, we’re looking at four years of deficits,” he points out. 

Disputing Minister Larraín’s claim that the government has to tighten its belt each year in order to close the deficit to its target of 1% by 2014, Velasco maintains that, because the tax cuts were reversed, the Piñera administration started out with an inherited structural deficit of only 1.2% of GDP. “So moving to 1% over four years implies no fiscal effort; there really is no excuse for not going back to a 0% structural deficit,” he argues.  

The risk is not this year or next, he says, but further in the future. “The problem with fiscal sustainability is that if you persevere on even a slightly wrong track for, say, ten years, then you end up getting it really wrong,” he warns.

However, Klaus Schmidt-Hebbel, an economics professor at the Catholic University and president of the committee that advises the government on management of its sovereign wealth funds, maintains that the speed at which the structural deficit is closed is not a key issue. “Whether it takes two, three or four years is marginal,” he says.

Indeed, he argues that Chile, which passes the test of fiscal sustainability with “flying colors”, could afford to run a permanent structural deficit, even if it used up its sovereign funds and became a net international borrower. Debtor countries are still fiscally sustainable, he says, as long as their growth exceeds the interest rate on their borrowing.

But, in Chile’s case, it’s unlikely to come to that. In 2011, thanks mainly to strong growth and high copper prices, government spending will fall short of actual - although not structural - fiscal revenues and the Finance Ministry has recently confirmed that the difference - some 1.2% of annual GDP or around US$2.6 billion - will be deposited in its sovereign wealth funds.

Even while maintaining a structural fiscal deficit, the government would, in other words, leave Chile in a stronger position than when it took office in 2010, argues Schmidt-Hebbel. That would, however, change if the world were to go into recession next year since not only would tax and copper revenues drop accordingly but the chances are that the government would dip into the FEES to finance contingency measures.  

How much tax is enough?

But that still leaves the problem of responding to the social demands that have surfaced with such vigor this year. The government cannot, as Minister Larraín insists, be expected instantly to solve demands that have been brewing for years.

And so far, the amounts of money it has committed are, in fact, relatively small but the issues being debated - principally education but also, for example, healthcare - could potentially require massive amounts. And new programs, even if small, all add to inertial expenditure and, without new sources of permanent fiscal revenues, shrink the space for future governments to implement new initiatives of their own.

There’s broad agreement that new programs which imply a permanent spending commitment should be matched by a new source of permanent revenues and that’s positive, says Larraín Vial’s Leonardo Suárez. But, he adds, what the structural deficit tells us is that medium-term sustainability will require higher taxes.                                                                                                                                                             

As countries get richer, they also tend to increase their tax burden or, in other words, the ratio of tax revenues to GDP and the question now being asked is whether Chile isn’t at the point where it should consider this option.  There will have to be an increase at some time in the future but it’s not an issue the government is prepared to discuss in the heat of the budget debate, says Minister Larraín.

Comparing tax burdens across countries is notoriously complex and, in Chile’s case, more than usually so. In Chile, unlike many other countries, most social security payments are, for example, paid into private pension funds, rather than as taxes. And how do you key in the tolls paid for the use of roads built as private concessions or the usually high percentage of spending on education that is borne by households?

There is, however, a fair degree of consensus that Chile’s tax burden is not far out of line with its current level of per capita income. But where it does have a lot of room for improvement, says Schmidt-Hebbel, is in the efficiency of its tax system.

It is neither efficient nor fair, he says, that a high-earning individual on a company payroll pays a marginal income tax rate of 40% and an average of perhaps 30% - higher than in many other OECD countries, he points out - while a self-employed person earning a similar amount pays much less tax.

Chile’s tax system has also been criticized as being regressive and, therefore, helping to lock in income inequality. But knowing whether a tax is regressive or progressive is not easy, points out Velasco.

Take, for example, fuel tax. Levied at a fixed rate per liter, it is apparently regressive, hitting the poor harder than the rich, but, in practice, is paid mostly by better-off households because they have more cars.

In any case, the tax system is not an efficient way to transfer resources to those who need them, points out Schmidt-Hebbel. What matters far more is how the money is spent and, in particular, how well spending is targeted.

In other words, the current debate about tax reform is back-to-front. Before deciding whether higher taxes would be in order, Chile first needs to agree on the initiatives it would like to implement - and, on education at least, that may not be easy. 

Ruth Bradley is a freelance journalist based in Santiago and a former editor of bUSiness CHILE.