A medida que el mundo parecía caer en una debacle financiera a fines de septiembre, Chile tenía una razón para agradecer. Durante los dos años previos, había ahorrado US$ 20.000 millones en excedentes extraordinarios del cobre, precisamente como protección contra los malos tiempos.

Si bien representan cerca del 10% del PIB anual de Chile, sus fondos de ahorro suenan como una gota de agua en el mar al lado del plan de rescate de US$ 700.000 millones propuesto por el Gobierno de Estados Unidos. Pero este es sólo uno de una nueva generación de fondos internacionales -los denominados fondos soberanos de inversión- que en conjunto suman cerca de US$ 3 billones y que, al menos en la primera etapa de la crisis de hipotecas de alto riesgo o subprime, desempeñaron un rol clave en apuntalar con nuevo capital a las alicaídas instituciones financieras.

Los fondos soberanos, de hecho, no son nada nuevo. Kuwait ha tenido uno desde mediados de los años 50, y Abu Dhabi y Singapur crearon los suyos en la década de los 70.

Sin embargo, un estimado de dos tercios de los más de 40 fondos soberanos de inversión (FSI) que existen en la actualidad se creó durante la última década. Y, más recientemente, sus activos han proliferado gracias a los precios récord de los bienes básicos.

Pertenecientes mayoritariamente a países emergentes, son -en cierta forma- una tendencia bienvenida, sostiene Brad W. Setser, asociado de geoeconomía del Council on Foreign Relations, entidad con sede en Nueva York. “Significan un aumento en la riqueza de los que alguna vez fueran países pobres y eso es bueno para sus estándares de vida”.

En el caso de Chile, el ministro de Hacienda, Andrés Velasco, también ha manifestado que sus ahorros son un premio a la virtud fiscal, no sólo el resultado de los recientes precios récord del cobre, la principal exportación del país. Chile, destaca, ha registrado un superávit fiscal en 13 de los últimos 16 años.

Pero, en parte porque el aumento mundial de los fondos soberanos de inversión representa una transferencia masiva de riqueza hacia mercados emergentes, ha generado cierta molestia. Esos superávits, después de todo, son la imagen espejo de déficits en otros países como Estados Unidos.

Dado que los FSI han asumido participaciones en empresas estadounidenses, incluidos íconos financieros como Morgan Stanley –donde el FSI de China es socio- han recibidos las críticas de los políticos. Y Estados Unidos no está solo en su preocupación; Alemania recientemente aprobó un proyecto que podría restringir las adquisiciones de participaciones significativas en sus empresas por parte de los FSI.

Los FSI son un síntoma de un cambio más amplio en la economía mundial, afirma Setser. Son un reflejo de políticas -como el manejo de China de su tasa de cambio- que han contribuido a un desequilibrio que, a su vez, es una de las raíces de la actual agitación financiera, comenta.

Su visión de los FSI como una señal de un importante cambio en la economía mundial es compartida por Gerard Lyons, economista jefe en Londres de Standard Chartered Bank. “Son un reflejo de cómo el poder económico y financiero está cambiando desde Occidente hacia Oriente”.

Pero ese no es el problema, señala. “El real problema no es que ellos sean extranjeros, sino que sean controlados por Gobiernos”, indica.

En ese sentido, añade, representan potencialmente un cambio en las reglas tanto del juego financiero como de poder. “Vemos cómo los Gobiernos se involucran, directa e indirectamente, en su gestión… los criterios comerciales y el fin de lucro podrían no ser la única fuerza que conduzca su estrategia de inversión”.

Un Amplio Surtido

Los FSI pueden encontrarse a través de todas las regiones del mundo y en todas las formas y tamaños, desde el pequeño fondo que creó Vietnam en el 2006 hasta los enormes fondos petroleros de los Emiratos Árabes Unidos y Noruega. Antes de la reciente caída de los precios del petróleo, este último fondo -que ahora está avaluado en unos US$ 400.000 millones- acumulaba activos a una increíble tasa de US$ 2.000 millones por semana, informa Martin Skancke, director general del Departamento de Gestión de Activos del Ministerio de Finanzas de Noruega.

No obstante, no es su única diferencia. También tienen propósitos muy distintos y el nombre “FSI” se usa, de hecho, para referirse a por lo menos cuatro tipos diferentes de fondos.

Los fondos de estabilización, como el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) de Chile, son el tipo más común. Están diseñados para allanar los cambios cíclicos de una economía y, en muchos casos, para evitar la apreciación de la moneda de cara a los precios extraordinarios de un bien básico y su impacto negativo como “enfermedad holandesa” sobre otras industrias de exportación.

Otros, -los denominados fondos para las futuras generaciones- asumen una visión de más largo plazo y buscan acumular ahorros en contra del agotamiento de recursos naturales. Ese es el propósito subyacente del Fondo del Petróleo de Noruega.

Los ingresos obtenidos a partir de recursos naturales implican una responsabilidad ante las futuras generaciones, destaca Skancke. “No puedes vivir indefinidamente vendiendo tus activos”

Noruega maneja su fondo sobre la base de una “regla del 4%“, el retorno promedio real anual del 4% que –supone- será su rendimiento de largo plazo. Esta es la cantidad que se permite gastar cada año sobre sus ingresos no petroleros, incrementando así el gasto fiscal gradualmente a medida que el fondo crece mientras busca también garantizar su perpetuidad.

Luego, están los FSI que están diseñados para cubrir futuros pasivos de pensiones -Chile también tiene uno de esos, su Fondo de Reserva de Pensiones de US$ 2.400 millones- y, en una tendencia más reciente, los denominados fondos de desarrollo nacional.

Estos últimos a menudo están destinados a inversión en infraestructura pública para aumentar la competitividad de una economía o la calidad de la vida de sus ciudadanos, pero también pueden tener otros fines parecidos. Chile, por ejemplo, anunció la creación de un Fondo Bicentenario de Capital Humano de US$ 6.000 millones, usando capital del FEES, con los intereses del cual financiará un nuevo programa de becas internacionales para estudiantes chilenos.

No hay dudas de que los FSI tienen muchas ventajas. Además de servir como una defensa en contra de las típicas trampas de un auge de los bienes básicos -el sobrecalentamiento y la enfermedad holandesa, o un raudal de programas sociales o inversiones de bajo rendimiento- pueden ofrecer un rendimiento mucho más atractivo que las reservas internacionales en su forma tradicional.

Noruega, que comenzó a cimentar su fondo petrolero a mediados de la década de los 90, es ampliamente reconocida como el modelo mundial de gestión de FSI. Según el ministro Velasco, es a donde mira Chile –el pionero y modelo de FSI en América Latina- cuando no está seguro de cómo proceder.

Pero un FSI no es la panacea, advierte Skancke. Para comenzar, hacen que los ahorros de una nación sean muy visibles de modo que –como ha experimentado el Gobierno chileno- pueden utilizarse fácilmente como arma contra un Gobierno por su supuesto gasto demasiado ajustado.

También es necesario que se administren de manera apropiada. “Un fondo administrado de manera deficiente puede hacer más daño que bien”, asevera Skancke.

Su gestión exige capacidades profesionales que son distintas a las que usualmente se encuentran en un Ministerio de Finanzas, añade. Y se requiere un cierto nivel de conceso multipartidario si un FSI no ha de hacer cambios perjudiciales a la estrategia de inversión sólo porque ha habido un cambio de Gobierno.

Aceptación Internacional

Pero el creciente número de FSI a nivel mundial enfrenta no sólo el desafío de ganar aceptación de políticos y electores en casa. También necesitan la aceptación de los países que reciben sus inversiones.

Es importante que los países receptores estén cómodos con las inversiones de los FSI, dice Lyons de Standard Chartered, quien ha entregado su testimonio sobre el tema ante comités del Congreso de Estados Unidos. “Los FSI no sólo necesitan hacer lo correcto, sino que tienen que ser vistos haciendo lo correcto”.

Ahí es donde entran los llamados Principios de Santiago. Analizados en una cumbre del Grupo Internacional de Trabajo sobre Fondos Soberanos de Inversión en la capital de Chile a comienzos de septiembre, están diseñados para servir como un código de conducta voluntario para los FSI de los 26 países representados en la reunión.

Los detalles de estos Principios y Prácticas Generalmente Aceptados para los Fondos Soberanos de Inversión (PPGA) no se revelaron, a la espera de su presentación ante el Comité Monetario y Financiero Internacional del FMI el 11 de octubre. Sin embargo, el código de 24 puntos es conocido por cubrir áreas que van desde prácticas de inversión a disposiciones de sobre gobierno y divulgación de información.

“Los principios de Santiago aumentarán la legitimidad de los FSI y les darán más oportunidades para crecer”, predijo el ministro Velasco en un seminario posterior a la cumbre. John Lipsky, primer subdirector gerente del Fondo Monetario Internacional, también se mostró optimista sobre su impacto.

“Al adoptar los principios y prácticas PPGA, los FSI podrán reducir los temores y así mitigar el riesgo de presiones proteccionistas sobre sus inversiones y restricciones sobre los flujos de capital internacional”, indicó. “Es importante evitar las percepciones negativas o correr el riesgo de una repercusión proteccionista".

Pero otros no están tan convencidos, en parte porque la adopción de los principios será voluntaria. “Siempre he defendido un código de conducta… pero la aplicación es la gran brecha, si bien probablemente nunca fue realista esperar eso a estas alturas”, señala Lyons.

Que se entregue más información sobre los FSI es vital, agrega Brad Setser. “Recibo más información sobre el fondo de Abu Dhabi Investment Authority en un artículo de BusinessWeek que a través de sus informes en su sitio web”, destaca.

No obstante, aún cuando un FSI sea transparente, puede no ser el centro de la preocupación. El FSI de Rusia es bastante transparente, señala Lyons, pero ¿qué ocurre con “Russia Inc.” y sus operaciones en el extranjero a través de empresas estatales como Gasprom?

De igual forma, en el caso de China, no es su FSI, la China Investment Corporation, el objeto de críticas como ocurre con muchos otros vehículos a través de los cuales invierte en el extranjero tales como el China Development Bank.

Claramente, esos son temas que los Principios de Santiago no abordan, ni pueden pretender hacerlo. Pero son temas que no van a desaparecer.

La reciente agitación financiera ha aumentado la presión, particularmente en Europa, por una regulación más estricta de muchos vehículos de inversión incluidos, por ejemplo, los fondos de cobertura y quizás cierto tipo de supervisión a escala mundial. En ese contexto, es improbable que los FSI se escapen del creciente escrutinio.

Ante la reunión de septiembre en Santiago, Lipsky del FMI destacó que los activos bajo administración de los FSI ya superan los de los fondos de cobertura. Y, predijo, que podrían llegar hasta los US$ 11.000 billones en el 2013, o no muy por debajo del actual tamaño de la economía de Estados Unidos.

En la actual crisis, sus inversiones, por cierto, están perdiendo valor y una recesión junto con menores precios del petróleo reducirían su crecimiento, pero, aún así, los FSI parecen listos para seguir siendo un actor importante en los mercados mundiales de capital. Eso hace que la implementación de los Principios de Santiago sea crucial como un primer paso en la dirección correcta para mantener la confianza en un mundo financiero cada vez más multipolar.

Ruth Bradley es la editora general de bUSiness CHILE. Además trabaja como corresponsal en Santiago de The Economist.

What are sovereign wealth funds and what principles should guide their management? Those were questions debated at a recent international summit in Santiago.

As the world appeared to slide into financial disarray at the end of September, Chile had one cause for thankfulness. Over the previous two years, it had stashed away US$20 billion of copper windfall revenues, precisely as a cushion against tougher times.

Although representing around 10% of Chile’s annual GDP, its savings fund sounds like a drop in the ocean beside the US$ 700-billion bail-out plan proposed by the U.S. government. But it is only one of a new generation of international funds - the so-called sovereign wealth funds - that, together, add up to some US$ 3,000 billion and, at least in the early stages of the subprime crisis, played a key role in propping up ailing financial institutions with new capital.

Sovereign wealth funds are, in fact, nothing new. Kuwait has had one since the mid-1950s, and Abu Dhabi and Singapore created theirs in the 1970s.

But an estimated two-thirds of the 40-odd sovereign wealth funds (SWFs) that now exist were created over the past decade. And, more recently, their assets have mushroomed on the back of record commodity prices.

Mostly held by emerging countries, they are, in some ways, a welcome trend, says Brad W. Setser, fellow for geoeconomics at the New York-based Council on Foreign Relations. “They signify a rise in the wealth of once poor countries and that’s good for their living standards.”

In Chile’s case, Finance Minister Andrés Velasco has also argued that its nest egg is a reward for fiscal virtue, not just the result of recent record prices for copper, the country’s main export. Chile has, he points out, run a fiscal surplus in 13 of the last 16 years.

But, partly because the global rise of sovereign wealth funds represents a massive transfer of wealth to emerging markets, it has raised some hackles. Those surpluses are, after all, the mirror image of deficits in other countries like the United States.

As SWFs have taken stakes in U.S. companies, including financial icons like Morgan Stanley - where China’s SWF is a partner - they have come in for criticism from politicians. And the U.S. is not alone in its concern; Germany has recently passed a bill that could restrict acquisitions of significant stakes in its companies by SWFs.

SWFs are a symptom of a broader change in the global economy, says Setser. They are, he argues, a reflection of policies, such as China’s management of its exchange rate, that have contributed to an imbalance which is, in turn, one of the roots of the present financial turmoil.

His view of SWFs as a sign of a major shift in the global economy is echoed by Gerard Lyons, the London-based chief economist of Standard Chartered Bank. “They’re a reflection of how economic and financial power is shifting from West to East.”

But that is not the problem, he says. “The real issue is not that they’re foreign but that they’re government-controlled,” he says.

In that sense, he adds, they potentially represent a shift in the rules of the financial game as well as in power. “We see how governments get involved, directly and indirectly, in their management… commercial criteria and the profit motive may not be the only force driving their investment strategy.”

A mixed bag

SWFs can be found across all regions of the world and come in all shapes and sizes, from the small fund that Vietnam created in 2006 to the huge oil funds of the United Arab Emirates and Norway. Before the recent drop in oil prices, this latter fund - now worth some US$400 billion - was accumulating assets at the amazing rate of US$2 billion a week, reported Martin Skancke, director general of the Norwegian Finance Ministry’s Asset Management Department.

But size is not their only difference. They also have very different purposes and the name ‘SWF’ is, in fact, used to refer to at least four different types of fund.

Stabilization funds, like Chile’s Economic and Social Stabilization Fund (FEES), are the most common type. They are designed to smooth out an economy’s cyclical swings and, in many cases, to stem currency appreciation in the face of a commodity windfall and its negative ‘Dutch disease’ impact on other export industries.

Others - the so-called future generation funds - take a longer view and seek to accumulate savings against the depletion of natural resources. That is the underlying purpose of Norway’s Oil Fund.

Income from natural resources implies a responsibility to future generations, points out Skancke. “You can’t live indefinitely by selling the furniture.”

Norway manages its fund on the basis of a ‘4% rule’ - the 4% average annual real return that, it assumes, will be its long-term yield. This is the amount that it allows itself to spend each year on top of non-oil revenues, thereby increasing fiscal expenditure gradually as the fund grows while also seeking to ensure its perpetuity.

Then, there are SWFs that are designed to cover future pension liabilities - Chile has one of those too, its US$ 2.4-billion Pension Reserve Fund - and, in a more recent trend - the so-called national development funds.

These latter are often earmarked for investment in public infrastructure to increase an economy’s competitiveness or the quality of life of its citizens, but can also have other similar ends. Chile has, for example, announced the creation of a US$6-billion Bicentenary Fund, using capital taken from the FEES, on which the interest will finance a new program of overseas scholarships for Chilean students.

There is no doubt that SWFs have many advantages. As well as serving as a defense against the typical pitfalls of a commodity boom - overheating and Dutch disease or a plethora of low-return investment or social programs - they can offer a far more attractive return than international reserves in their traditional form.

Norway, which started building its oil fund in the mid-1990s, is widely regarded as the world model of SWF management. According to Minister Velasco, it is where Chile - Latin America’s SWF pioneer and model - looks to when it is unsure how to proceed.

But a SWF is not a panacea, warns Skancke. To start with, they make a country’s savings very visible so can - as the Chilean administration has found - easily be used as a stick with which to beat a government for its supposed tightfistedness.

They also need to be properly managed. “A poorly-managed fund can do more harm than good,” states Skancke.

Their management calls for professional skills that are different from those usually found in a Finance Ministry, he adds. And a certain level of cross-party consensus is necessary if a SWF is not to make damaging shifts in investment strategy just because there happens to have been a change of government.

International acceptance

But the world’s growing number of SWFs face not only the challenge of gaining the acceptance of politicians and voters at home. They also need acceptance in the countries that receive their investments.

It’s important that recipient countries are comfortable with SWF investments, says Standard Chartered’s Lyons, who has testified to U.S. Congressional Committees on the subject. “SWFs need not only to do the right thing but to be seen to be doing it.”

That is where the so-called Santiago Principles come in. Thrashed out at a summit of the International Working Group of Sovereign Wealth Funds in Chile’s capital at the beginning of September, they are designed to serve as a voluntary code of conduct for SWFs from the 26 countries represented at the meeting.

The details of these Generally Accepted Principles and Practices (GAPP) were not revealed, pending their presentation to the IMF’s International Monetary and Financial Committee on October 11. However, the 24-point code is known to cover areas that range from investment practices to governance and accountability arrangements.

“The Santiago Principles will increase the legitimacy of SWFs and give them more opportunities to grow,” predicted Minister Velasco at a post-summit seminar. John Lipsky, first deputy managing director at the IMF, was also optimistic about their impact.

“By embracing the GAPP's principles and practices, SWFs could reduce concerns and thereby help mitigate the risk of protectionist pressures on their investments and restrictions on international capital flows,” he said. “It is important to avoid negative perceptions or run the risk of protectionist backlash."

But others are not so convinced, partly because adherence to the principles would be voluntary. “I’ve always advocated a code of conduct… but enforceability is the big gap, although it was probably never realistic to expect that at this stage,” says Lyons.

More disclosure by SWFs is vital, adds Brad Setser. “I got more information about the Abu Dhabi Investment Authority from an article in BusinessWeek than it posts on its website,” he notes.

But, even when a SWF itself is transparent, it may not be the focus of concern. Russia’s SWF is pretty transparent, says Lyons, but what about “Russia Inc.” and its operations abroad through state enterprises like Gasprom?

Similarly, in the case of China, it’s not its SWF, the China Investment Corporation, that is the target of criticism so much as other vehicles through which it invests abroad such as the China Development Bank.

Clearly, those are issues that the Santiago Principles don’t - and cannot hope - to address. But they are issues that aren’t going to go away.

In view of recent financial turmoil, pressure has mounted, particularly in Europe, for tighter regulation of many investment vehicles including, for example, hedge funds, and, perhaps, some sort of supervision on a global scale. In that context, SWFs are unlikely to escape growing scrutiny.

Speaking at the September meeting in Santiago, the IMF’s Lipsky pointed out that SWFs’ assets under managements already exceed those of hedge funds. And, he predicted, they could reach as much as US$ 11,000 billion by 2013, or not so far short of the present size of the U.S. economy.

In the present crisis, their investments are, of course, losing value and a recession and lower oil prices would slow their growth but, still, SWFs look set to remain a major player in global capital markets. That makes the implementation of the Santiago Principles crucial as a first step in the right direction of maintaining confidence in an increasingly multipolar financial world.

Ruth Bradley is general editor of bUSiness CHILE. She is also the Santiago correspondent for The Economist.