Las alzas de impuestos siempre son un asunto complejo, porque -a quienquiera que afecten- duelen. Incluso The Beatles escribieron una canción sobre eso.

Y hay varias razones por las que el proyecto de reforma tributaria que ahora está en el congreso chileno es un asunto más complejo que lo usual. Para empezar, aumentaría la carga tributaria -la cantidad total que el Gobierno recauda como porcentaje del PIB- en cerca de un quinto.

Y lo haría no solo elevando la tasa de impuesto corporativo, sino que también haciendo que los dueños de empresas estén sujetos al impuesto a la renta personal sobre sus ganancias reinvertidas. Eso la convierte en el tipo de cambio que, como destacó el ex ministro de Hacienda Andrés Velasco, "se hace una vez en una generación".

Esto sugiere que cierto grado de consenso sería prudente, pero eso es precisamente lo que, al menos en un principio, ha faltado. Apuntando a la votación mayoritaria de 62% con la que la Presidenta Michelle Bachelet fue elegida en diciembre pasado, el Gobierno sostiene que tiene un mandato para llevar a cabo la reforma y, a menos que haya una rebelión al interior de su propia coalición, cuenta con los votos para que se apruebe en el Congreso.

De hecho, pocos contravendrían su derecho a incrementar los ingresos por concepto de impuestos para financiar nuevos gastos en materia social, principalmente en educación. Después de todo, eso es acorde con una sólida política fiscal vigente en Chile desde 2001, según la cual nuevos gastos permanentes deben financiarse con nuevas fuentes permanentes de ingresos.

También es cierto que, la mayor parte de los detalles del actual proyecto de ley, como se presentó al Congreso, se expusieron en el programa de campaña de la Presidenta Bachelet. Pero ello no debería impedir el debate en cuanto a si es necesariamente la manera más eficiente de lograr sus objetivos más generales.

Y ahí es donde las opiniones difieren. Los críticos sostienen que el nuevo

Gobierno está poniendo la carreta delante de los bueyes. Primero, dicen, dígannos qué involucra la reforma educacional y cuánto costaría, y luego hablemos de cómo financiarla.

También les preocupa que los aumentos de impuestos propuestos puedan enfriar el crecimiento del PIB al desalentar la inversión, que ya registró una fuerte caída el año pasado y que, según el Banco Central de Chile, virtualmente se estancará este año. A través de su efecto adverso en el empleo, afirman, anularía uno de los objetivos clave de la reforma: moderar la inequidad en la distribución del ingreso.

El FUT

Hasta hace algunos meses, pocos chilenos, salvo abogados tributarios y contadores, habían oído alguna vez del FUT. Pero ahora está al centro del debate de los cambios tributarios propuestos.

Este acrónimo, literalmente significa Fondo de Utilidades Tributables, pero podría describirse más precisamente como Registro de (hasta ahora) Utilidades No Tributables. En otras palabras, es simplemente un registro contable en el cual las compañías anotan las ganancias que lograron en un año en particular, pero que no distribuyeron a sus accionistas y sobre las cuales estos últimos no están sujetos a impuesto a las rentas personales hasta que esas ganancias realmente se distribuyan.

De acuerdo con los defensores de su eliminación, el FUT es un anacronismo. Destacan que, cuando se introdujo en el año 1984 para fomentar la reinversión de ganancias, el sistema bancario de Chile aún se tambaleaba de su colapso dos años antes, su mercado de capitales todavía era prácticamente inexistente y el acceso a créditos internacionales no era una opción viable.

Incluso muchos de sus defensores reconocen también que ha sido utilizado para evasión tributaria. El ejemplo clásico, pero no el único, es una forma disfrazada de distribución mediante la cual una compañía deposita sus ganancias retenidas en una cuenta bancaria en el extranjero, la que después es empleada por sus propios dueños, gracias a una tarjeta de crédito, para financiar el consumo en Chile.

No obstante, excluyendo esos malos usos, las empresas -tanto las grandes como las pequeñas- afirman que el FUT ha servido como una fuente clave de capital de trabajo y de financiamiento para nuevas inversiones. Obligar a los dueños de una compañía a pagar impuesto a la renta personal sobre todas las ganancias del año previo -lo que, en virtud del proyecto de ley, ocurriría a partir de 2018-

sería un poderoso desincentivo para la reinversión, aseveran, lo que implicaría ya sea una reducción de la inversión o un aumento del apalancamiento.

En un desayuno de ICARE, el Subsecretario de Hacienda, Alejandro Micco, argumentó que, en una economía abierta como la de Chile, el costo de oportunidad de la inversión está determinado por las tasas de interés internacionales (actualmente bajas). Sin embargo, eso esquiva la cuestión no solo de si el financiamiento con deuda es un sustituto perfecto del financiamiento interno, sino que también el hecho que solo las grandes empresas pueden recurrir a los mercados internacionales.

Más aún, la pérdida del FUT no sería la única mella al flujo de caja del que disponen las compañías para nuevas inversiones. Su propuesta de eliminación también explica por qué, además de incrementar progresivamente la tasa de impuesto corporativo de 20% a 25% en los próximos cuatro años, el proyecto de ley añadiría, en la práctica, otro 10%.

Pagado por una compañía en nombre de sus dueños, este nuevo impuesto -diseñado para proteger a los accionistas en contra de un pago de impuestos por ganancias que no han recibido- serviría como un crédito frente a su impuesto a la renta personal. Pero ello no cambia el hecho de que sería un nuevo costo para las empresas.

Inversión Extranjera

En los últimos años, la reinversión de ganancias ha desempeñado un rol crucial en el financiamiento de la inversión extranjera directa (IED) en Chile. Según el Banco Central, de los US$150.000 millones que compañías extranjeras comprometieron en Chile entre 2004 y 2013, US$80.000 millones correspondieron a utilidades reinvertidas.

En el papel, las compañías extranjeras son menos vulnerables al alza de la tasa de impuestos corporativos que las empresas locales. Después de todo, siempre han estado sujetas a un impuesto adicional de 35% frente al cual el impuesto corporativo sirve como un crédito, de modo que su pago total de impuestos no cambiaría.

No obstante, su flujo de caja sufriría. En la actualidad, pagan un 20% al final del correspondiente año tributario y el otro 15% solo cuando remiten las ganancias, mientras que -en virtud de las modificaciones propuestas - tendrían que pagar la totalidad del 35% al término del año tributario.

Más aún, esa no es la única razón de los temores de un impacto en el atractivo

de larga data que tiene Chile como destino para la inversión extranjera. El proyecto de ley además derogaría el Estatuto de la Inversión Extranjera DL 600.

Introducido en el año 1974, cuando la IED en Chile se encontraba muy baja, ofrece a los inversionistas un contrato con el Estado, que garantiza temas como el acceso al mercado cambiario y el derecho a repatriar capital y ganancias. Asimismo, incluye la opción de una tasa impositiva fija de 42%, aunque -según el Comité de Inversiones Extranjeras del Gobierno- en realidad solo ha sido pagado por una compañía.

Los defensores de la eliminación del DL 600 mencionan dos argumentos principales. En primer lugar, que es un instrumento unilateral y, como tal, "regala" ventajas que podrían usarse para negociar condiciones similares para empresas chilenas que invierten en otros países y, en segundo lugar, que ya no es necesario.

Ello -afirman- no se debe únicamente al cambio en la situación económica y política de Chile, sino que también a que las mismas garantías -y más- ahora están contempladas en los Tratados de Inversión Bilateral (TIB) que, en los últimos 20 años, Chile ha suscrito con 38 países y en los capítulos de inversión de sus Tratados de Libre Comercio (TLC). (Ver tabla: Garantías de la IED)

A juicio de Manuel José Garcés, abogado tributario de Carey, firma de abogados con sede en Santiago, el DL 600 también tiene una serie de desventajas prácticas. Garcés destaca que involucra más burocracia que el Capítulo XIV del Compendio de Normas de Cambios Internacionales del Banco Central, el vehículo alternativo para la EID en Chile, y además implica programar el ingreso de los fondos a costa de la agilidad que podría requerirse, por ejemplo, en el caso de una fusión o una adquisición.

Los inversionistas, de hecho, han estado mostrando su preferencia al usar cada vez más el Capítulo XIV en lugar del DL 600. Entre 2003 y 2007, cerca de 60% de la IED en Chile correspondió al DL 600, pero en los últimos cuatro años, estuvo solo en torno a 40%.

No obstante, dado que Chile ahora cuenta con BITs o TLCs con tantos países, el DL 600 no regala mucho, ni cuesta mucho dinero a la nación. Y quizás no es el mejor momento para proponer su eliminación.

Está el tema de la competitividad. Las compañías mineras han preferido mayoritariamente emplear el DL 600 y, en los últimos años, sus inversiones han sido claves para impulsar el crecimiento de Chile.

Pese a ello, en el sondeo anual sobre el atractivo de inversión de distintos países mineros que elabora el Fraser Institute de Canadá, Chile ha estado perdiendo terreno y el año pasado se ubicó en el número 23, lo que se compara con el puesto número 7 de hace solo unos años (si bien aún está muy por encima de Perú, su principal rival en la apuesta regional por atraer inversión extranjera, el que alcanzó el lugar 58). Esta caída se debió en parte a una creciente percepción de incertidumbre en materia de regulación, precisamente un punto que toca la propuesta de eliminación del DL 600.

Ceteris paribus

Una de las dificultades de estudiar los efectos de cualquier medida económica es que el resultado es válido solo ceteris paribus o, en otras palabras, si nada más cambia. Lo que, por supuesto, hace y que incluye no tan solo variables tangibles, sino que intangibles, como la confianza o las expectativas, que tienen una poderosa influencia en temas como las decisiones de inversión.

Una vez que estén en plena operación, los cambios impositivos propuestos recaudarían US$8.200 millones adicionales -cerca de 3% del PIB- y, según el subsecretario Micco, beneficiarían el crecimiento de Chile en el largo plazo al incrementar la equidad y, por medio de la reforma educacional propuesta por el Gobierno, impulsar el capital humano.

Pero, a la espera de los detalles sobre la reforma educacional, su impacto es imposible de predecir. Y, en parte como consecuencia, también es impredecible el resultado final para la equidad y el crecimiento.

La experiencia internacional sugiere que los aumentos de impuestos en sí mismos tienen un impacto relativamente pequeño sobre la distribución del ingreso. Según un estudio de Harald Beyer, director del Centro de Estudios Públicos, los cambios que se están debatiendo en la actualidad reducirían el coeficiente de Gini de Chile (donde 1 representa la inequidad perfecta del ingreso y 0 la equidad perfecta), de cerca de 0,5 punto en un mero 0,014 punto.

Mucho más importante desde el punto de vista de la distribución del ingreso -así como del crecimiento- es la forma en que se gastan los ingresos tributarios. "Si vas a tomar 3% del PIB del sector privado, tienes que estar muy seguro de ser un muy buen gastador", destaca Alberto M. Ramos, director de economía latinoamericana de Goldman, Sachs & Co.

Para el crecimiento, por otro lado, la cuestión clave es el impacto en el ahorro. Parte de los ingresos adicionales se utilizarían para terminar con un déficit fiscal, que ajustado cíclicamente, actualmente alcanza el 1% del PIB y que, en

otras palabras, se ahorraría.

Sin embargo, el resto sería gastado por el Gobierno, en lugar de ser ahorrado o reinvertido al menos parcialmente por las compañías y los individuos de los que se obtuvo. En consecuencia, hay cierto consenso en que, ceteris paribus, la tasa de ahorro del país posiblemente caiga en cerca de un punto porcentual.

Eso sería malo no solo para las tasas de interés, sino que también para el actual déficit de cuenta corriente. Ubicado hoy en día en torno a 3,5% del PIB, está por debajo del nivel que enciende las alarmas de riesgo país y, de manera saludable, ha sido financiado en gran medida con inversión extranjera.

Pero eso podría cambiar. Con el precio del cobre a la baja, el que por lejos es la exportación más importante de Chile, el Banco Central prevé que el superávit comercial, un componente clave de la cuenta corriente, se reducirá a la mitad este año.

Sin embargo, no son solo las cambiantes circunstancias económicas las que hacen que los resultados de los cambios tributarios propuestos sean difíciles, si no imposibles de predecir. También está el hecho de que, como en cualquier reforma tributaria, los detalles son clave.

Ello sugiere que la mejor inversión que Chile podría hacer es tomarse mucho tiempo para un debate sereno e informado. De lo contrario, el riesgo es de a lo menos herir a la gallina que ha puesto los huevos de oro durante un cuarto de siglo de éxito económico.

Tax hikes are always a big deal because, whoever gets hit, it hurts. The Beatles even wrote a song about it.

And there are several reasons why the tax bill currently before Chile's Congress is a bigger deal than usual. To start with, it would increase the tax burden - the total amount the government collects as a percentage of GDP - by close to a fifth.

And it would do so not only by raising the corporate tax rate but also by making a company's owners liable to personal income tax on its reinvested profits. That makes it the sort of change that, as former Finance Minister Andrés Velasco has pointed out, happens "only once in a generation".

This suggests that some degree of consensus would be prudent but that is precisely what, at least initially, has been lacking. Pointing to the 62% majority with which President Michelle Bachelet was elected in December, the government claims a mandate for the reform and, barring a revolt within its own coalition, has the votes to get it through Congress.

Few would, indeed, dispute its right to raise tax revenues to finance new social spending, principally on education. That is, after all, in line with a sound fiscal policy in force in Chile since 2001 under which new permanent expenditure must be financed with new permanent sources of revenue.

True also, most of the details of the current bill, as presented to Congress, were set out in President Bachelet's election program. But that should not preclude debate as to whether they are necessarily the most efficient way to achieve its broader aims.

And that is where opinions diverge. Critics maintain that the new government is getting the cart before the horse. First, they say, tell us what the educational reform involves and how much it would cost and then let's talk about how to
finance it.

They are also concerned that the proposed tax increases could dampen GDP growth by discouraging investment, which already slipped sharply last year and, according to the Chilean Central Bank, will virtually stagnate this year. Through its adverse impact on employment, that would, they argue, defeat one of the reform's other key aims - that of tempering the inequality of income distribution.

The F word

Just a few months ago, few Chileans, barring tax lawyers and accountants, had ever heard of the FUT. But it is now at the heart of debate about the proposed tax changes.

An acronym, it stands literally for Fund of Taxable Profits but could more accurately be described as Register of (as yet) Non-Taxable Profits. It is, in other words, simply an accounting register on which companies record the profits they made in a particular year but did not distribute to their shareholders and on which the latter are not liable for personal income tax until those earnings are actually distributed.

According to advocates of its elimination, the FUT is an anachronism. They point out that, when it was introduced in 1984 to encourage reinvestment of profits, Chile's banking system was reeling from its collapse two years earlier, its capital market was still virtually non-existent and access to overseas borrowing was not a viable option.

Even many of its defenders also recognize that it has been used for tax avoidance. The classic, but not only, example is a disguised form of distribution whereby a company deposits its retained profits in an overseas bank account which is then used by its owners, thanks to a credit card, to finance consumption in Chile.

But, barring such misuses, companies, both large and small, claim that the FUT has served as a key source of working capital and funding for new investments. Obliging a company's owners to pay personal income tax on all the previous year's profits - which, under the bill, would be the case as from 2018 - would, they say, be a powerful disincentive for reinvestment, implying either a reduction in investment or an increase in leverage.

Speaking at a breakfast of the ICARE business organization, Undersecretary for Finance Alejandro Micco argued that, in an open economy like Chile's, the

opportunity cost of investment is determined by (currently low) international interest rates. That, however, sidesteps the issue not only of whether debt financing is a perfect substitute for internal financing but also the fact that only large companies can tap international markets.

The loss of the FUT would, moreover, not be the only dent in the cash flow available to companies for new investments. Its proposed elimination also explains why, in addition to increasing the corporate tax rate from 20% to 25% over the next four years, the bill would, in practice, add on a further 10%.

Paid by a company on behalf of its owners, this new tax - designed to protect shareholders against a tax bill for profits they have not received - would serve as a credit against their personal income tax. But that does not change the fact that it would be a new up-front cost for companies.

Foreign investment

In recent years, reinvestment of profits has played a crucial role in financing foreign direct investment (FDI) in Chile. According to the Central Bank, out of the US$150 billion that overseas companies committed to Chile between 2004 and 2013, US$80 billion corresponded to reinvested profits.

On paper, foreign companies are less vulnerable to the increase in the corporate tax rate than local companies. They have, after all, always been liable to a 35% withholding tax against which corporate tax serves as a credit so their total tax bill would not change.

But their cash flow would suffer. At present, they pay 20% at the end of the corresponding tax year and the other 15% only when remitting profits whereas, under the proposed changes, they would get hit for the full 35% at the end of the tax year.

That is, moreover, not the only reason for fears of an impact on Chile's longstanding attractiveness as a destination for foreign investment. The bill would also abolish the DL 600 Foreign Investment Statute.

Introduced in 1974 when FDI in Chile was at a low, it offers investors a contract with the state, guaranteeing matters such as access to the foreign exchange market and the right to repatriate capital and profits. It also includes the option of a locked-in 42% tax rate although, according to the government's Foreign Investment Committee, that has only ever actually been paid by one company.

Advocates of DL 600's elimination cite two main arguments. Firstly, that it is a
unilateral instrument and, as such, "gives away" advantages that could be used to negotiate similar conditions for Chilean companies investing in other countries and, secondly, that it is no longer necessary.

That, they argue, is not only because of Chile's changed economic and political situation but also because the same - and more - guarantees are now provided by the Bilateral Investment Treaties (BITs) which, over the past twenty years, Chile has signed with 38 countries and the investment chapters of its Free Trade Agreements (FTAs). (See Table: FDI Guarantees).

According to Manuel José Garcés, a tax lawyer at Carey, a Santiago law firm, DL 600 also has a number of practical drawbacks. He points out that it involves more bureaucracy than Chapter XIV of the Central Bank's Compendium of Foreign Exchange Regulations, the alternative vehicle for FDI in Chile, and also means programming the entry of the funds at the expense of the agility that may be required in, for example, the case of a merger or acquisition.

Investors have, indeed, been voting with their feet, increasingly using Chapter XIV in preference to DL 600. Between 2003 and 2007, DL 600 accounted for close to 60% of total FDI in Chile but, over the past four years, only around 40%.

But, given that Chile now has BITs or FTAs with so many other countries, DL 600 neither gives much away nor costs the country much money. And it is not perhaps the best time to propose its elimination.

There is the matter of competitiveness. Mining companies have mostly preferred to use DL 600 and, in recent years, their investments have been key in driving Chile's growth.

Yet, in the annual survey of the investment attractiveness of different mining countries carried out by Canada's Fraser Institute, Chile has been losing ground and ranked 23rd last year, down from 7th just a few years ago (although still well ahead of Peru, its main rival in the regional mining investment attraction stakes, at 58th). And its drop was due partly to an increased perception of regulatory uncertainty, precisely a point that the proposed elimination of DL 600 touches.

Ceteris paribus

One of the catches of studying the effects of any economic measure is that the results only hold ceteris paribus or, in other words, if nothing else changes. Which, of course, it does and that includes not only tangible variables but also intangible ones, such as confidence or expectations, which have a powerful
influence over matters such as investment decisions.

Once in full operation, the proposed tax changes would raise an extra US$8.2 billion - approximately 3% of GDP - and, according to Undersecretary Micco, would benefit Chile's growth in the long term by increasing equality and, through the government's proposed educational reform, boosting human capital.

But, pending details of the educational reform, its impact is impossible to predict. And, partly as a result, so too is the bottom line for equality and growth.

International experience suggests that tax increases in themselves have relatively little impact on income distribution. According to a study by Harald Beyer, director of the Centro de Estudios Públicos, a think tank, the changes currently being debated would reduce Chile's Gini coefficient (where 1 represents complete income inequality and 0 complete equality) of around 0.5 by a mere 0.014 points.

Far more important from the point of view of income distribution - as well as growth - is the way tax revenues are spent. "If you're going to take 3% of GDP from the private sector, you need to be very sure you're a very good spender," points out Alberto M. Ramos, head of Latin American economics at Goldman, Sachs & Co.

For growth, on the other hand, the key question is the impact on saving. Part of the extra revenues would be used to close a cyclically-adjusted fiscal deficit that currently reaches 1% of GDP and would, in other words, be saved.

The rest, however, would be spent by the government, rather than being at least partly saved or reinvested by the companies and individuals from whom it is taken. There is, as a result, some consensus that, ceteris paribus, the country's savings rate would likely drop by around one percentage point.

That would be bad not only for interest rates but also for the current account deficit. Currently running at around 3.5% of GDP, it is short of the level that triggers country-risk red lights and, healthily, has been largely financed by foreign investment.

But that could change. With the price of copper, by far Chile's most important export, dropping, the Central Bank is forecasting that the trade surplus, a key component of the current account, will halve this year.

It is, however, not just changing economic circumstances that make the results of the proposed tax changes difficult, if not impossible, to predict. It is also the fact that, as in any tax reform, the devil is in the details.

That suggests that Chile's best investment could be to take plenty of time for calm, collected and informed debate. Otherwise, the risk is of at least injuring the goose that has laid the golden egg of a quarter of century of economic success.

Ruth Bradley is a freelance journalist based in Santiago and a former editor of bUSiness CHILE