El ex Ministro de Educación del Gobierno de Sebastián Piñera, señala que es técnicamente imposible un sistema universitario sin costo para todos, más aún cuando la reforma está dejando una estela de incertidumbres a falta de un marco regulatorio y de definiciones clave.

A fines de mayo la Presidenta de la República, Michelle Bachelet, promulgó la Ley de Inclusión Escolar que pone fin al lucro, copago y selección escolar en los establecimientos educacionales que reciben subvención estatal, pieza ancla de la reforma educacional y que entra en vigencia en enero de 2016.

Pasados cuatro meses, diversos actores vinculados al sector educacional ya han alertado sobre la incertidumbre que conlleva una ley -que a la fecha- no cuenta con un reglamento y menos con directrices claras respecto de temas clave.

En este escenario, Harald Beyer, actual director del Centro de Estudios Públicos (CEP) y ex Ministro de Educación bajo la administración de Sebastián Piñera, señala que el gran problema para implementar la ley de inclusión, es que no existe un marco regulatorio, que el Gobierno tampoco ha definido un modelo de costos para establecer un arancel de referencia y, menos aún, está claro cómo serán las transferencias por gratuidad. “La incertidumbre no está en la ley, sino en los reglamentos”, afirma. 

-¿Se trató de abarcar demasiado con esta reforma?

-Por un lado hay una reforma, en la que la gente no entiende qué es lo que se está haciendo y la segunda dimensión, es que la gente no cree que ésta sea la reforma que hay que sacar adelante. La población no quiere educación gratuita para todos, sino para los más necesitados, entiende que hay alternativas donde podrían canalizarse mejor los recursos.

-El CEP han señalado que no están de acuerdo con la gratuidad universal, de hecho, han planteado que sería regresivo. ¿Por qué?

-Si uno mira cómo se van a distribuir los recursos, no se sabe cómo el Gobierno va a definir las transferencias por gratuidad, son estimaciones imprecisas. Pero más o menos, aproximadamente 46% de los recursos van al 20% más alto, entonces eso la hace tremendamente regresiva.

Acaba de salir un documento de la Unión Europea que dice que los países que tienen gratuidad en Europa tienen menos alumnos, porque tienen un número limitado de recursos, por lo tanto, buscan mecanismos selectivos que finalmente perjudican a los estudiantes. Por ejemplo, los alemanes hoy tienen una tasa de cobertura inferior a la chilena y con menor participación de sectores vulnerables. Y eso tiene que ver con que no hay suficientes cupos, porque no hay muchos recursos. Por ejemplo, Alemania gasta 1,3% del PIB en educación y nosotros 2,4% del PIB, aunque mucho de nuestro gasto es privado, lo que genera espacio para ampliar los cupos. Los alemanes están tratando de revertir la situación y generar 91 mil cupos anuales, pero lo han hecho muy lento porque no tienen los recursos. 

-Usted ha dicho que la gratuidad no garantiza el acceso, ¿habría que cambiar el sistema de admisión para asegurar el ingreso de jóvenes de sectores de menores recursos?

-Hoy, en las universidades del Consejo de Rectores entran 168.000 estudiantes, y los que quedan fueran son 380.000 que entran a CFT (Centro de Formación Técnica) o universidades privadas, de ellos van a recibir beneficios sólo 60.000 y el resto no recibirán, porque están en universidades que no cumplen con la acreditación o porque están organizados como una corporación comercial, como lo permitía la ley. Esto hace que el sistema vaya dejando a muchos jóvenes fuera y eso no es lo adecuado. El Gobierno debiera definir otro marco regulatorio, no soy partidario de la gratuidad, pero el paso lógico era ése.

Hay que combinar flexibilidad académica con equidad. Uno puede cambiar el sistema de admisión, pero a lo mejor entran más alumnos vulnerables, pero no permanecen. El sistema de admisión está muy cargado hacia las habilidades cognitivas y muy poco a otras no cognitivas, y ése es el cambio que hay que hacer. Por ejemplo, las universidades en Estados Unidos ponderan habilidades deportivas, sociales, de liderazgo. 

-En Argentina las universidades estatales son gratuitas, pero hay alta tasa de deserción. ¿Cómo lo ve usted?

-Tienen una muy baja tasa de graduación, de hecho, es una de las más bajas del mundo. Se gradúan 27 de cada 100 y en Chile es 48.  Por ejemplo, en la Universidad de Buenos Aires, el número de estudiantes que ingresa es muy alto, pero muchos no terminan.

Los países que tienen universidades gratuitas las han tenido siempre, no hay ninguno que haya involucionado a la gratuidad. Por ejemplo, Inglaterra tuvo un sistema de pago proporcional y hoy todas las universidades son pagadas. 

-En Chile, la ministra Delpiano ya adelantó que la gratuidad universal comenzará gradualmente a partir de 2016. ¿Cuáles son las principales incertidumbres que persisten?

-Creo que no va haber gratuidad universal. Es muy complejo de implementar. Sí se podría lograr gratuidad para los más vulnerables. Técnicamente es muy difícil, el problema que tiene el Gobierno hoy en día, es un problema de corto plazo, porque no tiene un marco regulatorio definido para que las instituciones o los estudiantes puedan tener beneficios. Por ejemplo, ¿se van a respetar los aranceles actuales o no se van a respetar? El Gobierno ha dicho que va a definir un modelo de costo, pero hasta ahora ni siquiera ha podido establecer los costos de las universidades estatales. Hoy sostiene que va a haber un arancel de referencia más un tope de 20% para cubrir la brecha con el arancel de referencia, esto va a permitir en algunos casos cubrirlo, pero en otros la brecha persistirá. De hecho, las mismas universidades estatales están reclamando que no les alcanzaría y se está generando una negociación bastante inconveniente. Como no hay modelo claro para definir los precios, al final es la presión de todos lo que va a definir los aranceles, quién tiene más fuerza, será una decisión política.

Por otro lado, si el Estado hace un modelo de costos puede estar apoyando programas que no son valiosos para la sociedad. 

-¿Usted está de acuerdo que el subsidio sea a la demanda? ¿Se debe entregar directo a las instituciones o a los alumnos?

-Tiene que ser un subsidio a la demanda, es la mejor forma en que le rindan los recursos al Ministerio de Hacienda. Es bueno que los estudiantes puedan elegir, es una forma de control social. 

-En un sistema de demanda, una carrera vale más o menos en función del impacto y oportunidades en el mercado laboral, en este contexto, ¿el mecanismo de asignación debiera ser de acuerdo a estas variables?

-Como la educación no debe ser gratuita, debiera existir lo que yo llamo gratuidad condicionada. El Estado debe tener un ancla y ésta debe ser el financiamiento que esté dispuesto a prestarle al estudiante por la duración total de la carrera. En este esquema, al comienzo la universidad debe decir cuánto cobrará por estudiante y el Estado debe decir para cada grupo de carreras y universidades voy a poner este financiamiento y el alumno compara el costo de la carrera con el financiamiento máximo que va a poner el Estado, si se produce una discrepancia, la universidad tiene que demostrarle al Estado que efectivamente sus costos son mayores de lo que le está dando, si no es capaz de demostrarlo, tiene que entregarle a los estudiantes recursos a través de una beca o un crédito.

En este esquema, el Estado me está diciendo que le agrego valor al alumno por tanto y yo le estoy cobrando más, como lo financio yo, mejor reduzco la oferta en determinadas carreras y aumento aquéllas más atractivas desde el punto de vista de la demanda, lo que es cierto para 94% de las carreras que se dan hoy. No es un buen sistema para las carreras humanistas que son de alto retorno social, pero no necesariamente de alto retorno privado, como las artes, la literatura, entre otras. En este caso, el esquema debe ser distinto.

El costo de la reforma

-El Gobierno ha dicho que el costo de implementar la reforma será de US$ 5 mil millones al año. ¿Esto es suficiente o hay riesgo que en el camino se tenga que ir inyectando más recursos?

-Hoy estamos gastando del orden de US$ 1.300 millones y calculo que el costo adicional debiera ser del orden de US$ 3.800, entonces, es más o menos la misma cifra. No creo que se requieran más recursos, porque la tasa de matrícula en los colegios está cayendo, dado que la tasa de natalidad está bajando. Ya tenemos una cobertura alta, por lo tanto, no debiera haber un déficit.

Donde tenemos un gran déficit es en investigación, en Chile, de 1.000 personas empleadas hay 72 investigadores, mientras que el promedio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) es 100. En Chile se invierte 0,39% del PIB en Investigación y Desarrollo (I+D) según la OCDE, con muy baja participación de privados. El promedio de la OCDE es 2,4%, entonces, en qué nos gastamos los recursos, yo diría en investigación. 

-¿Debería ser distinto el mecanismo de financiamiento para las instituciones que hacen investigación?

-En Chile, las universidades complejas son la Católica, la Chile y la de Concepción, y hay otras con investigación avanzada como las universidades de Santiago, Santa María, de Talca, de la Frontera y otras con investigación emergente. Para estas instituciones los aportes basales debieran convertirse en aportes para la investigación. 

-¿Cuál es su visión del Consejo Consultivo que anunció la presidenta Bachelet? Se crítica que no consideró representantes de las universidades privadas. ¿Usted cree que ayudará a despejar, por ejemplo, el camino para hacer el reglamento?

-Como no soy partidario de este conjunto de políticas no me siento representado por ellas. Haciendo un juicio evaluador, son gente con experiencia, no es una comisión que va a elaborar una propuesta, es un consejo consultivo que emitirá una opinión.The former Minister of Education under the Government of Sebastián Piñera says that a university system free to all is a technical impossibility, particularly since the reform is creating widespread uncertainty with its absence of a regulatory framework and key definitions.

At the end of last May, Chilean President Michelle Bachelet enacted the School Inclusion Act. This legislation, which brings an end to the profit-making, co-payment and school selection processes previously in place in state-subsidized educational institutions, is a central component of the educational reform introduced by the Bachelet government. It is due to come into force in January 2016.

Now, just four months later, different actors from the education sector are already warning of the uncertainty stemming from an act which, to date, lacks both regulatory content and clear guidelines in terms of the most important aspects.

In this context, Harald Beyer, current Director of the Center for Public Studies (CEP) and former Minister of Education under the Sebastián Piñera government, expresses his concern about the legislation. He believes that the biggest problem in terms of implementing the Inclusion Act is its lack of a regulatory framework. He also claims that the Government has failed to compile a cost model for establishing a reference fee, and that the issue of transferring institutions over to free education is even less clear. “The uncertainty is not it the act, it’s in the regulations”, he stated in an interview with AmCham Chile.   

Do you think this reform tried to cover too much?

On one hand, people do not understand what the reform is trying to do. On the other hand, people do not believe that this is the reform required. The general public wants free education for the most needy, not for everyone, and people understand that there are alternative options available through which resources could be more effectively channeled.

The CEP has said that it disagrees with free universal education and that such a policy would, in fact, be regressive. Why?

If you look at how resources are to be distributed, no one knows exactly how the government will make the transfers to free education. All we have are imprecise estimates. Approximately, 46% of resources will go to the highest 20%, making it extremely regressive.

The European Union has recently released a document reporting that European countries with free education systems have fewer students. The report claims that this is due to states having limited resources and, as a result, they tend to pursue selection mechanisms which, ultimately, discriminate against students. For example, in Germany there are lower coverage rates than in Chile, as well as less participation from the most vulnerable sectors. This is the result of a lack of sufficient places being available, which in turn is due to insufficient funds. Germany spends 1.3% of its GDP on education, compared to 2.4% by Chile, and since much of the Chilean expenditure comes from the private sector, it creates space to generate new places. The Germans are trying to reverse this situation by creating 91,000 spaces per year, but the process is incredibly slowly due to the aforementioned lack of resources.

You have said that free education does not guarantee access. Should the admissions system be changed to ensure the entry of young people from low-income sectors? 

Nowadays, the number of students joining Council of Rector universities is 168,000. This leaves 380,000 to join Technical Training Centers (CFTs) or private universities, of which only 60,000 will receive financial support. This is because these universities or centers fail to comply with accreditation standards or because they are founded as commercial corporations, as permitted by law. This means that the system ignores huge numbers of young people, which is not right. I am not a supporter of free universal education, but the logical step would have been for the government to compile a different regulatory framework.

Academic flexibility must be combined with fairness. While it is possible to change the admissions system, meaning more vulnerable students are able to join educational institutions, these students might not choose to stay within education. The admissions system is also loaded in favor of cognitive skills, with very little importance placed on other cognitive abilities, and this is the change that is required. For example, universities in the United States take account of sporting, social and leadership skills, as well as cognitive skills.

Universities in Argentina are free, but there is a high dropout rate in that country. How do you view this scenario? 

Argentinian universities have a very low graduation rate, one of the lowest in the world. Only 27 out of every 100 students graduate in Argentina, compared to 48 in Chile. For example, at the Universidad de Buenos Aires, student enrolment is high but many students do not complete their degrees. Countries with free universities have always had free universities; no country has taken the backward step of implementing free education. For example, the United Kingdom used to have a proportional payment system, whereas today all universities there charge fees. 

In Chile, the Minister of Education, Adriana Delpiano, has announced that free universal education will be introduced gradually from 2016. What are the main uncertainties that still remain?

I do not believe there will be free universal coverage because its implementation would be far too complicated. Achieving free education for the most vulnerable segments of society is possible, although it is technically very difficult. The problem facing the government at present is that of a short-term timeframe, because the act lacks a well-defined regulatory framework through which benefits can be provided to both institutions and students. For example, are they going to respect the current fees? The government has said that it will compile a cost model, but it has not even been able to determine the costs of state universities as yet. Today, the government argues that there will be a reference fee plus a cap of 20% to cover any resulting gaps. This will help to cover the fee in certain cases, but in other situations the gap will simply persist. In fact, the same state universities are complaining that it is not enough and that the deal will in fact be detrimental to them. As there is no clear model for setting prices, overall pressure from the strongest actors will ultimately determine the fees set and the policy itself.

On the other hand, if the state devises a cost model, it may end up supporting programs that have no value for society.

Do you agree that the subsidy should be based on demand? Should it be provided directly to institutions or students? 

It should be a subsidy based on demand, because that is the best way to ensure resources for the Ministry of Finance. It is good for students to be able to choose, since it is a form of social control. 

In a system of demand, the worth of a degree is essentially dependent on its impact and resultant opportunities in the labor market. Accordingly, should the allowance mechanism concur with these variables? 

As education should not be free, there should be what I call conditional free education. The state should have a safeguard in place, i.e., the funding it is willing to lend to a student for the entirety of their degree. Under this approach, firstly the university should outline the amount it will charge per student. Subsequently, the state should clarify exactly which specific sets of degrees and universities will be assigned funding, and the student can then compare the cost of the degree with the maximum funding available from the state. If a discrepancy arises, the university should have to prove to the state that its costs are higher than the amount it is receiving from the government. If it is incapable of producing this evidence, the student should be provided with the necessary resources via a grant or loan.

Under this approach, the state is effectively telling universities that they add value to the student and that they should charge higher fees. And as they are the ones doing the financing, it is better for them to reduce the supply of certain degree courses, while increasing it for the more attractive ones, from a demand point of view. This is what happens in 94% of degree courses offered today. It is not a good system for humanities degrees, such as the arts and literature, which despite their high social return are not necessarily so positive in terms of private return. In this case, the approach should be different.

The cost of reform

The government has said that implementing the reform will cost approximately US$5 billion per year. Is this sufficient, or is there a risk that additional resources will be required along the way? 

We are currently spending around US$1.3 billion and I believe the additional cost will come to about US$3.8 billion, which is more or less the same figure you mention. I do not think more resources will be required because the matriculation rate in high schools is falling, due mainly to the decreasing birth rate in Chile. Given the wide coverage at present, there should be no deficit.

Where there is a large deficit, however, is in research. In Chile, of every 1,000 people employed there are 72 researches, whereas the average in the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) is 100. According to the OECD, Chile invests 0.39% of GDP in Research and Development, with very low participation rates from the private sector. The OECD average is 2.4%, so I would suggest we spend the money on research.

Should the funding mechanism be different for research institutions?

In Chile, the research universities are the Universidades Católica, de Chile and de Concepción. There are also others conducting advanced research, such as the Universidades de Santiago, Santa María, de Talca, and de la Frontera, in addition to others with emerging research faculties. For these institutions, core support should come in the form of financial contributions for research.

What is your view of the Advisory Council announced by President Bachelet? It has been criticized for a lack of representatives from private universities. Do you think it will help to resolve the issue regarding the regulations still required? 

As I am not in favor of this political package I feel rather unrepresented on the matter. Regarding my evaluation, the members of the council are experienced people. It is not a committee formed to devise a proposal; it is an advisory council which will draft an opinion.