Gracias a los precios del cobre, las arcas del gobierno están rebosantes de ingresos récord, pero ¿qué es lo que pretende hacer con el dinero?

El próximo año, según el presupuesto presentado al Congreso, el gasto fiscal subirá un 8,9% en términos reales, el mayor incremento anual desde 1991. Pero, pese a esto, el gobierno aún espera lograr un superávit del 4,4% del PIB -o de unos USD 6.700 millones- y las posibilidades son que, de hecho, quede con mucho más efectivo en caja.

Ello se debe principalmente al cobre, la mayor exportación de Chile, cuyo precio se ha disparado de un promedio de USD 1,67/lb el año pasado a casi USD 4/lb a comienzos de este año y que, a fines de octubre, estaba justo bajo los USD 3,40/lb. Sólo en los primeros nueve meses de este año, la empresa cuprífera estatal Codelco registró ganancias por más de USD 7.200 millones, lo que se compara con los USD 4.900 millones de todo el año pasado y con los USD 3.300 millones del 2004.

De hecho, según la Dirección de Presupuestos (DIPRES), el ingreso fiscal obtenido a partir de Codelco en el tercer trimestre subió un 136% respecto de igual período del 2005, mientras que los impuestos pagados por las mineras privadas se incrementaron un 233%. En otras palabras, sólo en esos tres meses, el gobierno ganó el equivalente al 2,5% del PIB anual, a partir de las exportaciones de cobre del país y, producto de ello, obtuvo un superávit presupuestario en los primeros nueve meses del año equivalente al 6,5% del PIB, o unos USD 9.000 millones.

Dado que la oferta del metal rojo sigue contraída a nivel internacional, es posible que esa tendencia continúe el próximo año. Es cierto, el Ministerio de Hacienda proyecta que el precio promedio anual del cobre caerá a USD 2,05/lb, pero la estimación del Banco Central es de USD 2,75/lb, más acorde con los pronósticos de los analistas del mercado.

En lo que respecta al gasto, el gobierno tiene sus prioridades bastante claras. Según el ministro de Hacienda, Andrés Velasco, éstas se centran en las cuatro transformaciones que delineó la Presidenta Michelle Bachelet, para su período de cuatro años, en la cuenta pública a la nación del 21 de mayo; en otras palabras: mejoras en la calidad de la educación pública, reforma del sistema de pensiones, la promoción de la innovación y la mejor calidad de vida en las ciudades y pueblos de Chile, lo que incluye estándares más altos para las viviendas sociales.

En el 2007, el gasto fiscal en educación se elevará en un 10,6% real y parte importante de dicho aumento se destinará a la educación preescolar, con más de USD 90 millones para crear 25.000 nuevos cupos en las salas cunas y jardines infantiles. El gobierno espera que eso ayude a dar a los niños de menores recursos un mejor inicio educacional, además de permitir a sus madres incrementar el ingreso familiar gracias a que podrán salir a trabajar.

Sin embargo, quizás la iniciativa educacional a nivel individual más importante que ha anunciado hasta ahora el gobierno es la propuesta introducción de un subsidio especial para escuelas primarias que reciban a niños de las familias más pobres del país. Este plan -que aún se encuentra en el Congreso, aunque el gobierno espera que comience a funcionar antes de fines del próximo año- se introduciría gradualmente, comenzando con las salas cunas hasta 4º básico, antes de ampliarse a 8º básico, para cuando tendrá un costo estimado de USD 300 millones anualmente.

El presupuesto del próximo año también contempla un alza del 18,2% -descrita por la DIPRES como “histórica”- equivalente a otros USD 115 millones para programas de viviendas sociales. Y, aunque el gobierno aún debe anunciar los detalles de su prevista reforma de pensiones -y ésta probablemente no entrará en vigencia el próximo año-, el presupuesto incluye un 12,1% adicional para las pensiones estatales disponibles para la gente mayor, que carecen de otra fuente de ingresos.

En cuanto a la innovación, el Fondo de Innovación para la Competitividad, creado el año pasado, recibirá cerca de USD 95 millones mientras que otros USD 160 millones para investigación y desarrollo se canalizarán a través de la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT), que verá un aumento de su presupuesto en un 34,3%.

Actuar Según las Reglas

“El presupuesto del próximo año es más expansivo [que el de este año], pero no indebidamente”, dice el ministro Velasco. “Es perfectamente compatible con la estabilidad macroeconómica”.

Pero ¿no es el incremento excesivo cuando el gobierno proyecta un crecimiento del PIB del 5,7% el próximo año y la mayoría de las proyecciones privadas sugieren una expansión de sólo un 5,3%? No es así, replica Velasco. Con la actual cuenta corriente en superávit y la inflación dentro de la meta de un 2% a un 4% establecida por el Banco Central, no hay nada de malo en que el gasto fiscal aumente temporalmente por sobre el PIB, sostiene.

Más aún, añade, el presupuesto es acorde con la norma de superávit estructural introducida por el gobierno anterior. En virtud de esta norma, el gasto fiscal está limitado por un nivel que posibilita un superávit equivalente a un 1% del PIB, si la economía avanza de manera acorde con su potencial de crecimiento de mediano plazo y el precio internacional del cobre se cotiza a su promedio estimado por los próximos 10 años.

No siempre bien entendida, esta norma anticíclica busca aislar a la economía chilena de los shocks externos, reduciendo sus caídas, pero también sus peaks de crecimiento. En la práctica, esto permite al gobierno manejar un déficit en los años de menores ingresos, pero limita el estímulo fiscal cuando la economía está en auge.

Ello ayuda a explicar por qué este año, a pesar de los precios récord que ha registrado el cobre, Chile no logrará el crecimiento anual del 7% que fue su sello en los años noventa, aunque -según los críticos- tampoco explica por qué el crecimiento probablemente caerá bajo el 5%, frente al 6,3% del 2005.

Cuando el gobierno asumió el mando de la nación en marzo, una preocupación clave, especialmente entre las empresas, era que pudiera abandonar la regla fiscal, pero adhirió fuertemente a ella. Sin embargo, ahora se encuentra presionado para reducir el superávit estructural a un 0% o, en otras palabras, para aumentar el gasto en unos USD 1.500 millones anualmente.

Esa presión refleja no sólo la inconformidad con el menor crecimiento de este año, sino que también los vastos ahorros que el gobierno está acumulando. El Fondo de Estabilización del Cobre, en que el gobierno coloca los ingresos extraordinarios del cobre, superó los USD 3.000 millones en septiembre, lo que se compara con los USD 967 millones que registraba a fines del año pasado.

Como resultado, en septiembre, el gobierno tenía USD 9.800 millones en activos financieros, principalmente en el extranjero, monto equivalente a cerca del 7% del PIB, mientras que la deuda del gobierno central alcanzaba sólo el 5,4% del PIB, una disminución frente al 7,5% de fines del año pasado.

Plan de Ahorros

Pero el gobierno tiene un plan para su nueva riqueza. En virtud de un proyecto aprobado por el Congreso en agosto -la denominada Ley de Responsabilidad Fiscal- empleará el superávit de ingresos para crear dos nuevos fondos de inversión y para recapitalizar al Banco Central.

Uno de estos fondos cubrirá las futuras obligaciones de pensiones del Estado, tanto de las pensiones que paga a quienes no tienen ninguna otra fuente de ingresos como su obligación, de ser necesario, de suplementar el nivel mínimo garantizado de las pensiones que pagan los fondos privados de pensiones. En virtud de esta ley, este Fondo de Garantía de Pensiones, que no se tocará en 10 años, recibirá entre un 0,2% y un 0,5% del PIB.

Al mismo tiempo, el gobierno recapitalizará al Banco Central por un monto equivalente a un 0,5% del PIB anual durante cinco años, el que se revisará después de tres años. Sin embargo, esa cantidad sólo se pagará si en realidad hay un superávit al término de cada año, a diferencia del 0,2% garantizado para el Fondo de Garantía de Pensiones para el que, en el peor de los casos, tendrá que solicitar créditos.

A junio, el Banco Central tenía un valor neto negativo equivalente cercano al 4% del PIB. Esto se atribuye principalmente al bajo nivel de capital del que estaba dotado al convertirse en autónomo en 1989 y al impacto de las reservas internacionales que acumuló en los noventa, obteniendo menores intereses de lo que pagaba por los créditos.

En condiciones económicas normales, un Banco Central con capital negativo es una importante preocupación académica, pero, en una crisis, puede significar una merma de su credibilidad, reduciendo la efectividad de sus políticas. Como destacó el Banco Central en un reciente informe, la capitalización adecuada reduce el riesgo de que, enfrentado a una crisis financiera o de balanza de pagos, tenga que pedir préstamos al gobierno, comprometiendo así su independencia, o bien que a fin de cumplir su rol de institución de crédito de último recurso, deba emitir dinero.

Sin embargo, la parte más interesante del plan de ahorro del gobierno -al menos para los administradores de fondos- es el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) en el que depositará los superávits fiscales que superen el 1% del PIB. Éste absorberá al actual Fondo de Estabilización del cobre, que se espera llegue a unos USD 5.000 millones en diciembre.

Diseñado para ayudar a financiar el gasto fiscal en años de menores ingresos, se espera que este fondo tenga normas de inversión similares a las que se aplican a los fondos privados de pensiones del país, aunque sin el límite del 30% aplicado a las inversiones en activos en el extranjero. De hecho, al menos en un comienzo, probablemente se concentrará en inversiones en el exterior, ya que parte de su objetivo -además de asegurar la norma de superávit estructural- es resguardarse del excesivo fortalecimiento del peso frente a los altos precios del cobre.

Según la DIPRES, el FEES no tendrá que estar listo y operativo hasta septiembre del próximo año. Sin embargo, el Ministerio de Hacienda señala que algunos de los bancos más importantes a nivel mundial ya han manifestado su interés por administrar los dos fondos nuevos, aunque también podrían ser administrados por el Banco Central, con el cual el Ministerio de Hacienda ya está analizando distintas posibilidades.

En tanto, pese a las diferencias de opinión respecto del tamaño adecuado que debe tener el superávit fiscal, el plan de ahorro cuenta con un amplio respaldo, y los próximos gobiernos probablemente tendrán una razón para estar agradecidos. Sin embargo, el desafío para cualquier gobierno no se trata sólo de ahorrar sabiamente, sino también de gastar con sabiduría y, mientras implementa el presupuesto del próximo año, la administración de Bachelet también estará en la mira por ese aspecto de su política fiscal.

Thanks to the price of copper, the government’s coffers are brimming with record revenues, but what exactly is it planning to do with the money?

Next year, according to the budget before Congress, fiscal spending will rise by 8.9% in real terms, the largest annual increase since 1991. But, despite this, the government still expects to run a surplus of 4.4% of GDP - or some US$6.7 billion - and chances are that it will, in fact, be left with much more cash in the till.

That is mostly thanks to copper, Chile’s main export, the price of which has surged from an average of US$1.67/lb last year to almost US$4/lb earlier this year and, as of end-October, was running at just under US$3.40/lb. In the first nine months of this year alone, the state copper company, Codelco, reported earnings of over US$7.2 billion as compared to US$4.9 billion in the whole of last year and US$3.3 billion in 2004.

Indeed, according to the Budget Office (DIPRES), fiscal revenue from Codelco in the third quarter was up by 136% over the same period last year while taxes paid by private mining companies rose by 233%. In other words, in those three months alone, the government earned the equivalent of 2.5% of annual GDP from the country’s copper exports and, as a result, ran a budget surplus in the first nine months of the year of 6.5% of GDP, or some US$9 billion.

With copper in tight international supply, that trend is likely to continue next year. True, the Finance Ministry is forecasting that the average annual copper price will drop to US$2.05/lb but the Central Bank’s projection is US$2.75/lb, more closely in line with the forecasts of market analysts.

As regards spending, the government has its priorities pretty clear. According to Finance Minister Andrés Velasco, these center on the four transformations for its four-year term, outlined by President Michelle Bachelet in her state-of-the-nation message delivered on May 21 - in other words, improvements in the quality of state education, pension reform, the promotion of innovation, and better quality of life in Chile’s cities and towns, including higher standards of state housing.

In 2007, fiscal spending on education will rise by a real 10.6% and an important part of the increase will go to pre-schooling, with over US$90 million to create 25,000 new places in state nursery schools and childcare centers. That, the government hopes, will help give poor children a better educational start as well as allowing more poor mothers to boost their family’s income by going out to work.

However, perhaps the single most important educational initiative announced so far by the government is the proposed introduction of a special subsidy for elementary schools that receive children from the country’s poorest families. This plan, which is still before Congress - although the government hopes it will be in operation before the end of next year - would be introduced gradually, starting with nursery through to 4th grade before expanding up to 8th grade when it will cost an estimated US$300 million annually.

Next year’s budget also envisages an increase of 18.2% - described by DIPRES as “historic” - equivalent to an additional US$115 million for state housing programs. And, although the government has yet to announce the details of its planned pension reform - and this will probably not come into effect next year - the budget includes an extra 12.1% for the state pensions available to old people who have no other source of income.

In the case of innovation, the Innovation for Competitiveness Fund created last year will receive some US$95 million while a further US$160 million for research and development will be channeled through the National Commission for Scientific and Technological Research (CONICYT), which will see its budget increase by 34.3%.

Playing by the Rule

“Next year’s budget is more expansionary [than this year] but not unduly so,” says Minister Velasco. “It’s perfectly compatible with macroeconomic stability.”

But isn’t the increase excessive when the government is forecasting 5.7% GDP growth next year and most private projections suggest an expansion of only 5.3%? Not so, retorts Velasco. With the current account in surplus and inflation within the Central Bank’s 2%-4% target, there is nothing wrong with fiscal spending temporarily increasing ahead of GDP, he says.

Moreover, he adds, the budget is in line with the structural surplus rule introduced by the previous government. Under this rule, fiscal spending is capped at a level that would give a surplus equivalent to 1% of GDP if the economy were expanding in line with its medium-term growth potential and the international price of copper were running at its forecast average for the next ten years.

Not always well understood, this counter-cyclical rule seeks to insulate the Chilean economy from external shocks, reducing its troughs, but also its growth peaks. In practice, this allows the government to run a deficit in lean years but limits the fiscal stimulus when the economy is booming.

That helps to explain why this year, despite record copper prices, Chile will not see the 7% annual growth that was its hallmark in the 1990s - although, according to critics, it doesn’t explain why growth will probably slip to less than 5%, down from 6.3% in 2005.

When the government took office in March, a key concern, especially among businesses, was that it might abandon the fiscal rule, but it has stuck to it firmly. However, it is now under pressure to reduce the structural surplus to 0% or, in other words, to increase its spending by some US$1.5 billion annually.

That pressure reflects not only dissatisfaction with this year’s slower growth, but also the vast savings the government is accumulating. The Copper Stabilization Fund, into which the government pays extraordinary income from copper, had reached almost US$3 billion by September, up from just US$967 million at the end of last year.

As a result, by September, the government held US$9.8 billion in financial assets, mostly abroad. That was equivalent to approximately 7% of GDP while central government debt reached only 5.4% of GDP, down from 7.5% at the end of last year.

Savings Plan

But the government has a plan for its new-found riches. Under a bill approved by Congress in August - the so-called Fiscal Responsibility Law - it will use surplus revenue to create two new investment funds and to recapitalize the Central Bank.

One of these funds will provide for the state’s future pension liabilities, which take the form both of the pensions it pays to those with no other income source and its obligation, if necessary, to top up to a guaranteed minimum level the pensions paid by private pension funds. Under the new law, this Pension Reserve Fund, which will not be touched for ten years, will receive between 0.2% and 0.5% of GDP.

At the same time, the government will recapitalize the Central Bank up to an amount equivalent to 0.5% of annual GDP for five years, with a review after three years. However, this amount will only be paid if it actually has a surplus at the end of the year, unlike the 0.2% guaranteed to the Pension Reserve Fund for which it will, in the worst case, have to borrow.

As of June, the Central Bank had a negative net worth equivalent to around 4% of GDP. It attributes this mainly to the low level of capital with which it was endowed when it became autonomous in 1989 and to the impact of the international reserves that it accumulated in the 1990s, earning lower interest than it was paying on borrowing.

In normal economic circumstances, a Central Bank with negative capital is a mostly academic concern but, in a crisis, can mean that its credibility is undermined, reducing the effectiveness of its policies. As the Central Bank pointed out in a recent report, adequate capitalization reduces the risk that, faced with a financial or balance of payments crisis, it would have to borrow from the government, thereby compromising its independence, or, in order to fulfill its role of lender of last resort, print money.

However, the most interesting part of the government’s savings plan - at least for fund administrators - is the Economic and Social Stabilization Fund (FEES) into which it will deposit fiscal surpluses in excess of 1% of GDP. This will absorb the existing Copper Stabilization Fund, which is expected to reach some US$5 billion by December.

Designed to help finance fiscal spending in future lean years, this fund is expected to have investment portfolio rules similar to those applying to the country’s private pension funds, although without their 30% cap on overseas assets. Indeed, at least initially, it will probably focus on investments abroad since part of its aim - as well as locking in the structural surplus rule - is to guard against excessive strengthening of the peso in the face of high copper prices.

According to DIPRES, the FEES does not have to be up and working until September next year. However, the Finance Ministry reports that some of the world’s leading banks have already expressed interest in managing the two new funds, although they could also be administered by the Central Bank with which the Finance Ministry is currently discussing different possibilities.

Meanwhile, despite differences of opinion as to the proper size of the fiscal surplus, the savings plan has widespread support, and future governments will probably have reason to be grateful. But the challenge for any government is not only to save wisely but also to spend wisely and, as it implements next year’s budget, the Bachelet administration will be under scrutiny on that aspect of its fiscal policy as well.