Durante su campaña previa a la elección, la Presidenta Michelle Bachelet prometió que la reforma al sistema previsional sería el sello de su gobierno. Pero, ¿Qué es lo que tiene en mente exactamente el nuevo gobierno?

Chile está envejeciendo. Gracias al crecimiento económico y a un sistema de salud que ha ido avanzando, la esperanza de vida ha alcanzado casi los 80 años y, para el 2020, unos tres millones de chilenos, o, en otras palabras, el 17% de la población, tendrá sobre 60 años.

Pero cada vez más chilenos también se están preguntando cómo se van a mantener cuando lleguen a la vejez. A pesar del éxito del sistema privado de pensiones en Chile y de su contribución al desarrollo de los mercados de capitales del país, cerca de la mitad de la fuerza de trabajo de Chile, en su mayoría mujeres y trabajadores independientes, no recibirán – si las cosas se mantienen como están- ni siquiera una pensión mínima de US$140 al mes cuando se jubilen.

Poco después de asumir el cargo en el mes de marzo, la Presidenta Michelle Bachelet estableció una comisión de expertos, encabezada por Mario Marcel, director de presupuesto del gobierno anterior, para que recomendara medidas a fin de abordar el problema. El informe de dos volúmenes realizado por la comisión fue entregado en julio, y el gobierno planea enviar un proyecto de ley al Congreso, basado en dicho informe, hacia fines de este año.

En una reunión del Comité de Finanzas de AmCham en agosto pasado, Martín Costabal, uno de los miembros de la comisión, habló sobre la idea central de sus propuestas. Le contó al Comité que la comisión propuso un total de 70 medidas, cuyo propósito es anticiparse a potenciales problemas, y hacer que el sistema sea a la medida de los cambios económicos, políticos, sociales y culturales que puedan darse en el futuro.

El Ministro del Trabajo y Previsión Social, Osvaldo Andrade, quien preside el comité ministerial que está estudiando las propuestas, elogió el trabajo de la comisión, al decir que su informe es “valioso y completo”. Sin embargo, enfatizó en que es tarea del gobierno decidir cuáles son las propuestas que serán utilizadas. “El informe no es necesariamente la Biblia”, le dijo a bUSiness Chile.

El sistema privado de pensiones chileno, creado el año 1981, terminó con el sistema estatal de “pago al retiro”, al hacer que los individuos fueran responsables de sus ahorros para la vejez, y que el sector privado tuviera la responsabilidad de recolectar, administrar y hacer efectivos dichos ahorros. Esta fue la reforma que creó las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), empresas privadas que administran las cuentas de ahorro individual donde los trabajadores pagan un 10% obligatorio de su sueldo bruto.

El sistema no va a madurar sino en 20 años más, cuando se jubilará la primera generación de chilenos que están bajo este sistema privado “puro”, a diferencia de una combinación de bonos de reconocimiento del sistema estatal antiguo y de ahorros privados. A pesar de esto, ya se puede llegar a algunas conclusiones.

Con tasas de rentabilidad que promedian al rededor de un 10% al año, muchísimo más de lo presupuestado inicialmente, el sistema ha acumulado un total de US$ 77.400 millones- equivalentes a cerca de dos tercios del PIB de Chile- gracias a los 7.5 millones de chilenos. Y, según la comisión, el sistema no está en crisis, como lo han sugerido algunos políticos.

El informe sugiere que el sistema tendrá éxito en su meta, que consiste en proporcionar pensiones cercanas al sueldo que recibían antes de jubilarse a aquellos chilenos que coticen regularmente durante su vida como trabajadores. Sin embargo, el sistema no ha podido incorporar a los trabajadores independientes, y muchos otros trabajadores- en particular a las mujeres- tienen vacíos en sus cotizaciones y se encuentran frente a la posibilidad de tener un estándar de vida muchísimo menor cuando se jubilen.

“Cuando crearon este sistema, nos hicieron pensar que sería mejor, pero no lo es”, dice Guillermo Villaroel, de 61 años, quien además dice que el antiguo sistema “pago al retiro” “tampoco era bueno”. Villarroel se jubiló hace siete años por razones de salud, pero tiene que seguir trabajando como conserje, para llegar a final de mes.

“Lo que uno recibe cada mes es poco, no es suficiente para vivir”, dice. “Hay miles de personas como yo que tienen que seguir trabajando hasta que mueren porque el sistema no funciona”. Muchos chilenos culpan a la falta de competencia entre las AFP por las aflicciones del sistema, pero esas críticas son injustas, afirma Francisco Margozzini, gerente general de la Asociación de AFP. “No se puede esperar un sistema de contribuciones que proporciones buenas pensiones a las personas que no han contribuido”, señala.

Pilar Solidario

Uno de los objetivos propuestos por la reforma es, de hecho, extender la red de seguridad del estado para poder garantizar pensiones decentes para todos los chilenos, sin importar si han cotizado en un fondo de pensiones privado durante su vida como trabajadores o no. “Las proposiciones de la comisión buscan establecer un derecho universal a la previsión social, y minimizar el riesgo a la pobreza durante la vejez”, dijo Martín Costabal al Comité de Finanzas de AmCham.

Bajo el sistema actual, los jubilados pueden acceder a una pensión del estado, de alrededor de US$140 al mes, sólo cuando han contribuido durante por lo menos 20 años a un fondo de pensiones y sus ahorros se han agotado. El único subsidio del estado que se encuentra disponible es una “pensión asistencial” de unos US$84 al mes.

La comisión propone eliminar el requerimiento de 20 años de cotizaciones e introducir una Pensión Básica Universal de unos US$140 al mes, para el 60% más pobre de los chilenos. Aunque esto es muy poco para mantenerse, proporciona una red previsional que no existe en la actualidad.

Mario Marcel dice que la idea no es cambiar el sistema de cotizaciones privadas por un sistema de subsidios estatales, sino que integrar el famoso pilar solidario al sistema existente, al mantener los incentivos para aquellos individuos que cotizan de manera independiente..

Sin embargo, también hay que considerar el costo fiscal. “El problema de las pensiones en Chile es importante, pero no es el problema social más importante que existe”, dice Augusto Iglesias, socio en PrimAmerica, una empresa consultora de pensiones y seguros, y miembro de la comisión. “No estamos en Suecia, o Noruega, ni tenemos recursos suficientes para todo”, señala.

Pero, incluso sin tener que gastar más dinero, Chile puede mejorar las normativas del sistema de pensiones para cambiar en el resultado final, sostiene Iglesias. “La manera en que se gastan los recursos hace la diferencia”, indica.

El nuevo pilar solidario le costaría al Estado cerca de un 1% del PIB además de lo que actualmente gasta en pensiones pero, si todo sale de acuerdo a lo presupuestado, el gasto fiscal total en pensiones como parte del PIB disminuirá en los próximos 20 años debido a que los pagos bajo el sistema “pago por retiro” están desapareciendo poco a poco. “Lo que la comisión propone es utilizar los recursos que caerán en desuso gracias a la desaparición del sistema antiguo para financiar los nuevos beneficios”, dice Marcel.

El Ministro Andrade no ha querido discutir respecto a los costos hasta que el contenido de la reforma sea aclarado. Sin embargo, dijo que el Estado “está en condiciones de llevar a cabo una reforma al sistema de pensiones, que le garantice una pensión a cada chileno”.

Ayudando a los trabajadores independientes

La mayoría de los trabajadores dependientes, que representan casi dos tercios de la fuerza de trabajo de 6.6 millones de personas, cotizan en los fondos de pensión, pero sólo el 6% de los trabajadores independientes, que corresponden a cerca de 1.5 millones de personas, lo hacen de manera frecuente. Para abordar este problema, la comisión propuso “nivelar la cancha” al otorgarle a los trabajadores independientes los mismos derechos y responsabilidades que los trabajadores dependientes.

En el presente, los trabajadores independientes no tienen como obligación cotizar en una AFP y, por lo tanto, no tienen los derechos de los que gozan los trabajadores dependientes en términos de beneficios de salud y del seguro de compensación del trabajador. La comisión propone extender estos beneficios a todos los trabajadores siempre que coticen regularmente en una AFP, lo que, gradualmente, debería volverse algo obligatorio.

La comisión también se fijó en el trato injusto que las mujeres reciben en las pensiones. No sólo les pagan menos que a los hombres, sino que también, es frecuente que estén años sin trabajar por cuidar a sus hijos, lo que reduce aún más sus ahorros en las AFP.

“El mercado laboral de Chile no valora mucho a las mujeres, y el sistema de pensiones las castiga, por lo que es un desafío doble”, admite el Ministro Andrade. La comisión reconoció a la discriminación hacia las mujeres como un problema cultural, y sugirió varias medidas para mejorar su situación, incluyendo salas cunas gratis y un bono de maternidad que se paga en los fondos de pensiones por cada niño.

Si se adoptan las proposiciones de la comisión, las pensiones de las mujeres,
incrementarán, en promedio, de 26% en la actualidad a un 65% en proporción a sus ingresos, explica Harald Beyer, economista del Centro de Estudios Públicos, think-tank local, quien participo como miembro de la comisión sobre previsión.

Pero quizás la propuesta más controversial de la comisión fue, la de aumentar la edad de jubilación legal de las mujeres de 60 a 65 años, la misma de los hombres. Esto habría ocurrido sólo gradualmente en un período de 20 años, pero luego de que la propuesta se hizo pública a principios de este año, muchos chilenos demostraron estar en desacuerdo.

“No es una buena idea, las mujeres trabajan en la casa y luego tienen que ir a trabajar, entonces tienen que trabajar el doble que los hombres cada día”, sostiene Ximena Cataldo, ama de casas de 52 años. Esa visión de que las mujeres, a pesar de tener una esperanza de vida más larga, merecen jubilarse antes, es generalizada y la Presidenta Bachelet ha descartado una edad de jubilación mayor, por lo menos por el momento.

No obstante, según Marcel, la igualdad de derechos también debería significar igualdad de deberes. “Tarde o temprano, la edad de jubilación de las mujeres será un tema que deberá discutirse en Chile”, predice.

Para el 2020, se espera que las mujeres que alcancen los 60 años, vivan, en promedio, hasta los 87 años. “No existe ningún sistema previsional que yo conozca que pueda financiar 27 años de pensiones con 30 años de cotizaciones”, sostiene Marcel.

Competencia…

Actualmente, las AFP chilenas cobran a sus afiliados una comisión promedio del 2.4% de su sueldo bruto, del cual cerca del 1% se destina para comprar seguros de incapacidad y de desgravamen. Lo demás, es para las AFP.

A pesar de que estas comisiones no son altas en comparación con otros mecanismos de ahorro, como lo son los fondos mutuos en Chile o los EE.UU., la comisión dice que son altas considerando el hecho de que las cotizaciones son obligatorias. Margozzini, por otro lado, dice que se justifican debido a que los altos gastos operacionales que involucran.

Él, sostiene que las AFP compiten fuertemente para obtener las ganancias que alcanzan gracias a los ahorros de sus afiliados. Y agrega que incluso si las ganancias de las AFP – US$160 millones en el 2005- fueron distribuidas entre los afiliados, la ganancia promedio en sus ahorros sólo aumentará en alrededor de un 0,1%.

Lo que es aún más importante, insiste, es el beneficio que una AFP obtiene de los activos que administra. “Debido a que estamos hablando de ahorros de más de 30 o 40 años, un pequeño aumento en la rentabilidad genera un gran cambio en la suma de la pensión”, dice.

Por este motivo, la industria está presionando para que se reduzcan las restricciones existentes para la diversificación de los ahorros y, en particular, para que, se aumente la presente tasa máxima de 30%. La comisión, en su informe, coincidió en que la liberalización sería algo beneficioso para esta área, y propuso la creación de un consejo técnico para establecer nueva normativa para las inversiones.

Sin embargo, la comisión también insistió en la importancia de reducir las comisiones de las AFP, identificando como problemas principales a las barreras de entrada en forma de economías de escala y de grandes presupuestos para marketing. Unas veinte AFP han tratado de competir en el negocio de pensiones desde 1981 pero, hoy en día, este número se ha reducido a sólo seis jugadores consolidados - Bansander, Cuprum, Habitat, Planvital, Provida y Santa María.

Una de las dificultades es que, debido a que las cotizaciones de los fondos de pensiones son obligatorias, los trabajadores no son muy sensibles a las comisiones cobradas por las AFP y estas buscan atraer a nuevos afiliados a través de campañas publicitarias caras. “Esa es una barrera de entrada muy costosa, lo que se traduce en que al mercado no entran nuevos actores y aquellos que ya están dentro, obtienen muchas ganancias”, dice Beyer.

Para permitir que nuevos jugadores puedan afianzarse, la comisión propone llevar a cabo licitaciones anuales para que las AFP compitan por un estimado de 220.000 nuevos trabajadores que entran a la fuerza de trabajo cada año. La AFP que ofrezca la comisión más baja recibirá las cotizaciones de pensión de esos trabajadores, pero también tendrán que ofrecer esa misma comisión a sus afiliados, dando de estas manera ventajas a los jugadores nuevos, que tienen menos que perder.

Por otro lado, Margozzini dice que la propuesta de una licitación es errónea, ya que los trabajadores deberían considerar otros factores y no sólo el de la comisión al momento de elegir una AFP. “Creemos que esta propuesta no va en la dirección correcta, pues claramente el atributo principal que una persona debería considerar al elegir una AFP es la rentabilidad”, dice.

…y más competencia

En una medida adicional para promover la competencia entre las AFP, la comisión también propuso permitirles separar sus servicios de administración de fondos de inversiones de los servicios de administración de cuentas. Esto permitiría que AFPs nuevas y más pequeñas se concentren en la administración de fondos de inversión al contratar a externos para los servicios de gestión de oficinas locales, y la recolección de los pagos.

La comisión también consideró una sugerencia para que esta separación sea obligatoria, lo que forzaría a las AFP existentes a delegar a externos sus servicios de cuentas. Sin embargo, esta proposición fue rechazada debido a las posibles complicaciones legales.

Así y todo, las AFP podrían asociarse voluntariamente con otras AFP o entidades de previsión social, como aseguradoras de salud, para delegar los servicios de cuenta y, de este modo, reducir los costos. “Creemos que esto es positivo pues haría que las barreras disminuyeran y que se facilitara la entrada a nuevos jugadores”, dice Margozzini.

La red PreviRed- una sociedad entre las seis AFP que le permite a los trabajadores pagar todas las cotizaciones previsionales de sus empleados en Internet o en un solo lugar- es un ejemplo de la política de “un solo lugar para todos los trámites” que la reforma fomentaría, dice Marcel. Algún día, este servicio libre de costo podría expandirse para incluir otras cotizaciones de previsión social tales como la previsión médica, agrega.

Otra manera de aumentar la competencia sería abriendo el mercado de fondos de pensiones a los bancos. Los bancos ya operan de manera indirecta en el sistema- el dueño de Bansander es el grupo español Santander, y Próvida es parte del grupo BBVA- pero tienen que hacerlo a través de una empresa separada que no puede, por ejemplo, hacer uso de la red de sucursales del banco.

No obstante, permitirle a los bancos que operen directamente en el mercado de las AFP crearía conflictos de interés, por ejemplo, en que los bancos se podrían ver tentados a usar los fondos de pensiones para comprar sus bonos, sin importar si es que será lo mejor para el fondo de pensiones. Se necesitarían normas adecuadas para prevenir este riesgo, afirma Axel Christensen, gerente de Desarrollo de Negocios de Moneda Asset Management, una administradora de fondos.

Sin embargo, la mayor preocupación respecto de la posible admisión de los bancos se concentra en el BancoEstado, banco estatal, y el rol que podría jugar en el sistema de AFP. La participación de los bancos estatales en el negocio de los fondos de pensiones en Argentina fue un factor importante en el colapso económico de dicho país en el año 2002, señala Christensen, quien también fue miembro de la comisión sobre previsión.

“Hay que tener cuidado en la administración de dinero en beneficio de los afiliados de la AFP, y no en usar la posición para sacar provecho político”, sostiene. A pesar de esto, alguno políticos están haciendo lobby para que el estado participe en la industria y el gobierno todavía tiene que tomar una decisión. “No hemos descartado ningún mecanismo que mejore la competitividad del sistema”, afirma el Ministro Andrade.

Pero, sea cual sea la decisión que tome el gobierno, es probable que el debate en el Congreso sea largo y prolongado, y que los cambios no se sientan en el sistema por lo menos, durante unos diez años, advierte Augusto Iglesias.

“Necesitamos ser pacientes, esto es algo que se va a demorar”, admite Andrade. La interrogante es, por supuesto, por cuánto tiempo pueden esperar los millones de chilenos mientras se preguntan si es que se encontrarán con un bello atardecer o una gris lucha de una vejez con poco dinero.

During her election campaign, President Michelle Bachelet promised that pension reform would be the hallmark of her government. But what exactly does the new administration have in mind?

Chile is getting older. Thanks to economic growth and improved healthcare, average life expectancy has reached nearly 80 years and, by 2020, some three million Chileans, or 17% of the population, will be over 60.

But more and more Chileans are also wondering how they will support themselves in old age. Despite the economic success of Chile’s private pension system and its contribution to the development of the country’s capital markets, about half of Chile’s workforce, mainly women and the self-employed, will not - if things continue as they are - receive even a minimum pension of US$140 a month when they retire.

Soon after taking office in March, President Michelle Bachelet set up a commission of experts, headed by Mario Marcel, the previous government’s budget director, to recommend measures to address this problem. Its two-volume report was completed in July and, by the end of this year, the government plans to send a bill to Congress based on its findings.

Addressing a meeting of AmCham’s Finance Committee in August, Martín Costabal, a member of the commission, discussed the thrust of its proposals. The commission proposed a total of different 70 measures, he told the committee, and their aim is to anticipate potential problems and tailor the system to future economic, political, social and cultural changes.

Labor and Social Security Minister Osvaldo Andrade, who chairs the ministerial committee now studying the proposals, praised the work of the commission, saying its report is “valuable and complete”. However, he emphasized that it is up to the government to decide which proposals to use and which to leave out. “The report is not necessarily the bible,” he told bUSiness CHILE.

Chile’s private pension system, created in 1981, put an end to the state-run pay-as-you-go system by making individuals responsible for saving for their old age and the private sector for collecting, administering and paying out those savings. It was this reform that created Chile’s Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs), the private companies that manage the individual savings accounts into which workers pay a mandatory 10% of their monthly pre-tax earnings.

The system will not reach maturity for another 20 years when the first generation of Chileans will retire under the ‘pure’ private system as opposed to a combination of ‘recognition bonds’ from the old state-run system and private savings, but some early conclusions can be drawn.

With rates of return on investment averaging 10% a year, far in excess of initial expectations, the system has accumulated a total US$77.4 billion - equivalent to around two-thirds of Chile’s GDP - on behalf of 7.5 million Chileans. And, according to the commission, the system is not - as some politicians have suggested - in crisis.

Its report suggests that the system will succeed in its goal of providing those Chileans who contribute regularly throughout their working lives with pensions close to their salary before retirement. However, the system has failed to incorporate the self-employed, and many more workers - particularly women - have important gaps in their contributions and face the prospect of a much lower standard of living when they retire.

“When they created this system, they tricked us into thinking it would be better but it isn’t,” says 61-year old Guillermo Villarroel, adding that the old pay-as-you-go system “was not good either.” Villarroel has been retired for seven years for health reasons, but has to keep working as a concierge to make ends meet.

“What you receive every month is low, it’s not enough to live on,” he says. “There are thousands of people like me who have to keep working until they die because the system doesn’t work.”

Many Chileans blame lack of competition between AFPs for the system’s woes, but such criticism is unfair, says Francisco Margozzini, general manager of the Association of AFPs. “You can’t expect a contributive system to provide good pensions to people who haven’t contributed,” he points out.

Solidarity pillar

One of the proposed reform’s aims is, in fact, to extend the state safety net so as to guarantee decent pensions for all Chileans regardless of whether or not they have contributed to a private pension fund during their working lives. “The commission’s proposals seek to establish a universal right to social protection and minimize the risk poverty in old age,” Martín Costabal told AmCham’s Finance Committee.

Under the current system, retirees only qualify for a state pension, about US$140 a month, when they have contributed for at least 20 years to a pension fund and their savings have been exhausted. The only other state subsidy available is an ‘assistance pension’ of about US$84 a month.

The commission proposes eliminating the requirement of 20 years of contributions and introducing a Universal Basic Pension for the poorest 60% of Chileans of about US$140 a month. While this is barely enough to live on, it does provide a safety net that currently does not exist.

Mario Marcel says that the idea is not to replace the private contribution system with a system of state subsidies, but rather to integrate the so-called solidarity pillar with the existing system by maintaining incentives for individuals to contribute on their own.

However, there is also the fiscal cost to consider. “The problem of pensions in Chile is important but it is not the most important social problem,” says Augusto Iglesias, a partner in PrimAmérica, a pension and insurance consultancy firm, and a member of the commission. “We are not Sweden or Norway, and we don’t have enough resources for everything,” he notes.

But even without spending more money, Chile can improve the regulation of the pension system to make a difference in the final result, Iglesias argues. “How you spend the resources makes a big difference,” he points out.

The new solidarity pillar would cost the state about 1% of GDP in addition to its current spending on pensions but, if all goes according to plan, overall fiscal spending on pensions as a share of GDP will actually decrease in the next 20 years as payments under the old pay-as-you-go system are gradually phased out. “The commission’s proposal is to use the resources freed up by the disappearance of the old system to fund the new benefits,” says Marcel.

Minister Andrade declined to discuss costs until the content of the reform is clarified. However, he said that the state “is in conditions to carry out a reform of the pension system that guarantees a pension for all Chileans.”

Helping workers help themselves

Most of the payroll workers, who represent almost two-thirds of Chile’s 6.6 million-strong workforce, contribute to pension funds but only 6% of the self-employed, who number some 1.5 million, do so on a regular basis. To address this problem, the commission proposed “leveling the playing field” by giving the self-employed the same rights and responsibilities as payroll workers.

At present, the self-employed are not obliged to contribute to an AFP and, therefore, lack the rights enjoyed by payroll employees in terms of health benefits and workers’ compensation insurance. The commission proposes extending these benefits to all workers provided they contribute regularly to an AFP, and that this should gradually become obligatory.

The commission also looked at the raw deal women get on pensions. Not only are they paid less than their male counterparts but they also often spend years out of the workforce to care for children, which further reduces their AFP savings.

“Chile’s labor market does not value women much and its pension system punishes them, so it’s a double challenge,” admits Minister Andrade. While recognizing that discrimination against women is a cultural problem, the commission suggested various measures to improve their situation, including free childcare and a maternity bonus paid into pension funds for every child.

If the commission’s proposals are adopted, women’s pensions as a proportion of their working income would increase from an average 26% at present to 65%, says Harald Beyer, senior economist at the Centro de Estudios Públicos, a think-tank, who was a member of the pension commission.

But perhaps the commission’s most controversial proposal was to raise the legal retirement age for women from 60 to 65, the same as for men. This would have happened only gradually over 20 years but, after the proposal became a public issue earlier this year, many Chileans protested.

“It’s not a good idea, women work in the house and go to work so they do double what men do every day,” argues Ximena Cataldo, a 52-year old housewife and landlady. This view that women, despite their longer life expectancy, deserve an earlier retirement is widespread and President Bachelet has ruled out a higher retirement age at least for now.

However, according to Marcel, equal rights should also mean equal obligations. “Sooner or later, the retirement age for women is an issue that will have to be discussed in Chile,” he predicts.

By 2020, women, who reach the age of 60, are expected to live to an average of 87. “There is no pension system I know of that is able to fund 27 years of pensions with 30 years of contributions,” argues Marcel.

Competition…

Chile’s AFPs currently charge contributors an average administration fee of 2.4% of their monthly pre-tax earnings, of which around 1% goes to buy insurance for contributors against disablement and for surviving dependents. The remainder goes to the AFPs themselves.

While these fees are not high relative to other saving mechanisms such as Chilean or U.S. mutual funds, the commission says they are high considering that contributions are mandatory. Margozzini, on the other hand, says they are justified because operational costs are high.

He argues that AFPs compete strongly on the return they achieve on contributors’ savings. And, he adds, even if the AFPs’ profits - US$160 million in 2005 - were distributed amongst affiliates, the average return on their savings would only increase by about 0.1%.

Far more important, he insists, is the yield an AFP obtains on the assets it manages. “Since we are talking of savings over 30 or 40 years, a small increase in return generates a large change in the amount of the pension,” he says.

To this end, the industry is pressing for a relaxation of restrictions on the diversification of its investments and, in particular, for an increase in the present 30% cap on investment abroad. In its report, the commission agreed that deregulation in this area would be beneficial and proposed the creation of a technical council to set new investment rules.

However, the commission also insisted on the importance of reducing AFP fees, identifying entry barriers in the form of scale economies and large marketing budgets as a key problem. Some twenty AFPs have tried to compete in Chile’s pension business since 1981 but, today, this has been reduced to just six consolidated players - Bansander, Cuprum, Habitat, Planvital, Provida and Santa María.

One of the difficulties is that, because pension fund contributions are mandatory, workers are not very sensitive to the fees charged by AFPs and these seek to attract new affiliates through costly marketing campaigns. “This is a tremendous entry barrier which means new actors do not enter the market and those that are already in obtain large profits,” says Beyer.

To allow new players to gain a foothold, the commission proposes holding annual auctions for AFPs to bid for the estimated 220,000 new workers who enter the labor force each year. The AFP that offers the lowest fee would receive those workers’ pension contributions but would also have to offer the same fee to all its affiliates, thus giving the advantage to new players with less to lose.

However, Margozzini says the auction proposal is misguided because workers should consider factors other than fees when choosing an AFP. “We think this proposal goes in the wrong direction, because clearly the main attribute that a person should consider when choosing an AFP is its investment return,” he says.

…and more competition

In a further measure to promote competition among AFPs, the commission also proposed permitting them to separate their investment fund management services from account management services. This would allow new, smaller AFPs to focus on investment fund management, while outsourcing services such as local office management and payment collection.

The commission also considered a suggestion to make the split mandatory, which would force existing AFPs to outsource their account services. However, this proposal was rejected due to possible legal complications.

Still, AFPs would be able to partner voluntarily with other AFPs or social security entities, such as health insurers, to outsource account services and thus reduce costs. “We think this is positive because it would lower barriers and facilitate the entry of new players,” says Margozzini.

The PreviRed network - a partnership between the six AFPs that allows employers to pay all its employees’ pension contributions over the Internet or at a single location - is an example of the type of one-stop shopping that the reform would encourage, says Marcel. This free-of-charge service could one day be extended to include other social security contributions such as health insurance, he adds.

Another way to increase competition would be to open up the pension fund market to banks. These already operate indirectly in the system - Bansander is owned by Spain’s Santander group while Provida is part of the BBVA group - but they have to do so through a separate company that cannot, for example, make use of the bank’s branch network.

However, allowing banks to operate directly in the AFP market could pose conflicts of interest with, for example, banks being tempted to use pension funds to buy their own bonds regardless of whether this is in the best interests of their pension fund. Appropriate regulation would be needed to guard against this risk, says Axel Christensen, director for institutional clients at Moneda Asset Management, a Santiago-based investment management company.

However, the main concern about the possible admission of banks centers on the state-owned BancoEstado and the role it might play in the AFP system. The participation of state-owned banks in Argentina’s pension fund business was an important factor in the country’s 2002 economic collapse, notes Christensen, who was also a member of the pension commission.

“You want to be careful to manage money in the best interests of the affiliates of the AFP, rather than using positions for political gain,” he argues. Still, some politicians are lobbying for state participation in the industry and the government has yet to take a decision. “We haven’t ruled out any mechanism that improves the competitiveness of the system,” states Minister Andrade.

But whatever decisions the government takes, debate in Congress is likely to be long and drawn out, and changes will not be felt in the system for at least ten years, warns Augusto Iglesias.

“We need to be patient, this is something that takes time,” admits Andrade. The question, of course, is how long millions of Chileans can wait as they wonder whether they will face a golden sunset or the grey struggle of a cash-strapped old age.