Como un actor relativamente nuevo en la compleja tarea de asegurar que las elecciones se disputen en un campo parejo en términos financieros y que no sean caldo de cultivo para la corrupción, Chile está proponiendo reformar su legislación en una apuesta por incrementar la transparencia.

En 1860, Abraham Lincoln habría gastado USD 100.000 en su elección como presidente de Estados Unidos. En el 2004, George W. Bush recaudó USD 270 millones y la Comisión Federal de Elecciones de Estados Unidos espera que, en la carrera presidencial del 2008, los candidatos apunten a cifras que superen los USD 500 millones cada uno.

Los crecientes costos electorales son una preocupación mundial y Chile no es la excepción. Según el Servicio Electoral (SERVEL), la agencia estatal responsable de supervisar las elecciones, la carrera presidencial del 2005 costó cerca de USD 27 millones. Y, aunque la cifra podría parecer modesta si se compara con los estándares estadounidenses, no es tan distinta -a un valor de USD 1,65 por habitante- si se mide per cápita.

En las elecciones, la cantidad que se gasta puede ser tan preocupante como la forma en que se recauda el dinero. Los altos gastos no sólo facilitan la corrupción, sino que también pueden inclinar el campo de juego, excluyendo a candidatos capaces, pero menos dotados financieramente.

Sin embargo, como la libertad de expresión también está en juego, no es fácil saber dónde trazar la línea. En 1971, bajo el mandato del presidente Richard Nixon, Estados Unidos introdujo uno de los primeros intentos modernos por regular el financiamiento de campañas.

Además de limitar las donaciones, exigir la publicación de información y proveer financiamiento público a las elecciones presidenciales, también limitaba el gasto de los candidatos. Sin embargo, en 1976, la Corte Suprema revocó el límite al gasto porque restringía la expresión -“prácticamente todos los medios para comunicar ideas en la sociedad de masas de hoy requieren el gasto de dinero”, sentenció- aunque acogió las demás provisiones de la ley y aplica límites a los candidatos que aceptan financiamiento público.

En Chile, hasta hace unos pocos años el financiamiento de campañas no estaba regulado y era ampliamente identificado como una de las manchas, que enlodaba la sólida reputación de Chile en términos de transparencia y probidad. Eso cambió en el 2003 cuando, a la luz de un escándalo de corrupción en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el gobierno -con el respaldo de la oposición- presentó un proyecto de ley para limitar el gasto en las campañas, regular las donaciones y proveer algo de financiamiento estatal.

Esta nueva ley, vigente desde las elecciones municipales del 2004 y las presidenciales y parlamentarias del 2005, fue un útil primer paso. Ninguno de los candidatos en la carrera presidencial del 2005, por ejemplo, superó el límite legal impuesto al gasto.

Sin embargo, la ley adolece de una serie de importantes debilidades, incluida particularmente la limitada capacidad del SERVEL para supervisar de manera efectiva. Esto quedó de manifiesto cuando las acusaciones que indicaban que dineros asignados a Chiledeportes -la agencia gubernamental de promoción del deporte- se habían usado para fines electorales en el 2005, terminaron revelando que una serie de facturas presentadas al SERVEL como parte de las cuentas de campaña correspondían a empresas fantasma, pero no habían sido detectadas por la entidad fiscalizadora.

REGLAS BASE

En lo que respecta a las fuentes de financiamiento de campaña, la ley del 2003 no optó por la divulgación total de la información. En cambio, prefirió la simetría en el acceso a la información, donde tanto el candidato como la opinión pública, o ninguno de ellos, conocen el origen de una donación.

En el caso del tipo de aporte único más importante -las denominadas “donaciones reservadas”- no se informa ni a la ciudadanía ni al candidato de la fuente de los fondos. En virtud de este vehículo, los donativos se hacen a través del SERVEL que los distribuye a los candidatos de conformidad con las instrucciones entregadas por el donante.

Además, en una apuesta por nivelar el campo de financiamiento, la ley permite que los candidatos consigan préstamos a fin de financiar los gastos de campaña. De hecho, los créditos correspondieron al 64% del financiamiento de la elección del 2005, mecanismo que empleó particularmente la Presidenta Michelle Bachelet.

“Este mecanismo funciona muy bien”, señala Blanca Palacios de SERVEL. “La campaña de la Presidenta Bachelet se financió casi por completo de esa forma”.

“Es bueno que los candidatos tengan que asumir deuda por su campaña”, admite Tomás Duval, analista político del Instituto Libertad, centro de estudios de oposición, “pero necesitamos saber cuándo y cómo la pagan”.

Ahí es donde ayuda el financiamiento estatal. En virtud de la ley del 2003, el Estado chileno reembolsa a los candidatos tras la presentación de sus cuentas de campaña, pagándoles poco menos de USD 1 por cada voto recibido y, en la elección del 2005, esto representó cerca del 45% del gasto electoral total.

No obstante, Duval está en contra de que se otorgue más financiamiento estatal a la política. “Esto entrega una señal perversa a los partidos; donde se vuelven dependientes del financiamiento público en lugar de depender de la gente”, acota.

Más preocupante es la transparencia en el financiamiento de campañas, donde se necesitan mayores esfuerzos para garantizar que los fondos públicos no terminen en las arcas de las campañas, afirma Duval. “Durante la elección presidencial, Chiledeportes recibió dinero para proyectos, el que fue a parar al financiamiento de campañas; eso es malo e ilegal”, sostiene.

A través de una iniciativa de transparencia gubernamental, lanzada en noviembre, el gobierno de Bachelet intenta evitar tales negligencias. “Nuestro objetivo es transformar estos incidentes lamentables en una oportunidad para tomar las medidas correctivas necesarias para garantizar que no vuelvan a ocurrir”, señala Rafael Blanco, secretario ejecutivo de la Agenda Pro Transparencia y Probidad del gobierno.

Un proyecto de ley actualmente ante el Congreso haría más estricta la regulación del financiamiento electoral, ampliándolo para incluir donaciones realizadas fuera de los períodos de campaña y creando un registro de proveedores de campaña, con el fin de evitar la presentación de facturas de empresas fantasma. Asimismo, crearía una nueva división supervisora al interior del SERVEL, encabezada por un funcionario designado de manera independiente.

NUEVAS SALVAGUARDAS

Existe consenso sobre la necesidad de fortalecer al SERVEL. “Carece de poder para regular; sólo puede hacer lo que la ley dice y eso es menos de lo que debería”, admite Palacios.

Por ejemplo, puede solicitar información financiera de otras agencias estatales, pero la ley no establece un plazo para su respuesta. En la práctica, señala Palacios, eso significa que no tienen ninguna obligación de entregar la información.

Duval sugiere que el modelo a seguir debiera ser la Comisión Federal de Elecciones de Estados Unidos (FEC, por su sigla en inglés), creada en 1975 para administrar y aplicar la Ley Federal de Campañas Electorales. Encargada de supervisar las donaciones y de auditar a los receptores, la FEC está conformada por seis comisionados designados por el presidente y confirmados por el Senado.

En virtud de la actual legislación chilena, todos los candidatos y partidos deben presentar las cuentas al SERVEL dentro de los 15 días posteriores a la elección, el que a su vez tendrá 15 días para revisarlas y publicarlas. “Tenemos que colocarlas en Internet, incluso aunque tengan problemas, junto con nuestras observaciones”, añade Palacios.

“Las cuentas presentadas [por los candidatos] no proporcionan un análisis acabado del gasto”, replica Duval. “Hay un serio problema respecto de cómo se gastan los fondos de campaña”, sostiene.

Un mayor uso de la tecnología podría ayudar a incrementar la transparencia. Una sugerencia es que, a fin de reducir la posibilidad de que se presenten facturas falsas, SERVEL debiera adoptar un sistema de factura electrónica similar al que introdujo exitosamente el Servicio de Impuestos Internos (SII).

“Necesitamos usar más tecnología e incorporar sistemas modernos para facilitar nuestro trabajo”, concuerda Palacios, “y también es necesario que se organicen mejor los plazos con que trabajamos, porque a veces son incompatibles”.

Asimismo existe consenso sobre una serie de otras propuestas presentadas por el gobierno para limitar la “intervención electoral” del gobierno en funciones. Esta práctica -por ejemplo, la inauguración de proyectos de obras públicas antes de una elección- es utilizada por gobiernos de todo el mundo y es prácticamente imposible de erradicar, pero fue una queja importante de la oposición durante la elección presidencial del 2005 y, en particular, durante la segunda vuelta de la misma.

En esta área, el gobierno ofreció restringir sus campañas de publicidad durante los períodos de elecciones. Además, prohibiría la recaudación de dinero a nombre de candidatos y partidos políticos en las agencias estatales.

También propone incrementar las sanciones para las infracciones a la ley. En virtud del proyecto, los candidatos serían financieramente responsables y, en el peor de los casos, se arriesgarían a perder el cargo.

No obstante, no hay consenso sobre otra de las propuestas del gobierno: prohibir que las empresas hagan donaciones. Según la ley vigente, las compañías no sólo están facultadas para hacer donaciones, sino que también pueden descontar impuestos por hacerlo.

“No hay ninguna razón, aparte de su evidente capacidad financiera, que justifique la participación de las empresas en el financiamiento de la política; no tienen derecho a votar ni tienen, en su calidad de organizaciones, una opinión política”, argumenta Blanco.

Distintos países tienen diferentes normativas en esta área y, por ejemplo, el Reino Unido permite que las empresas locales y las asociaciones comerciales hagan donaciones, mientras que en Estados Unidos sólo pueden hacerlo a través de fondos constituidos especialmente para este fin. Sin embargo, en Chile, la oposición preferiría en términos generales que se autorice a las empresas a seguir contribuyendo.

En consecuencia, el proyecto enfrentaría dificultades en el Congreso, pero por otro lado como muestra la experiencia internacional, no hay una respuesta correcta en materia de financiamiento electoral, sólo se han logrados soluciones imperfectas, a veces con dificultad, a través del debate y el compromiso.

A relative newcomer to the complex task of ensuring that elections are fought on a level financial playing field and are not a breeding ground for corruption, Chile is proposing to reform its legislation in a bid to increase transparency.

In 1860, Abraham Lincoln reportedly spent US$100,000 on his election as president of the United States. In 2004, George W. Bush raised US$270 million and the U.S. Federal Election Commission expects that, in the 2008 presidential race, the candidates will be looking at figures in excess of US$500 million apiece.

Spiraling election costs are a concern around the world, and Chile is no exception. According to the Electoral Service (SERVEL), the state agency responsible for supervising elections, its 2005 presidential race cost some US$27 million. And, although that may look modest by U.S. standards, it is - at US$1.65 per inhabitant - not so different in per capita terms.

In elections, the amount spent can be as much a concern as the way it is raised. Not only does high spending facilitate corruption, but it can also tilt the playing field, excluding capable but less financially-endowed candidates.

But, with freedom of expression also at stake, it is not easy to know where to draw the line. In 1971, under President Richard Nixon, the United States introduced one of the first modern attempts to regulate campaign finance.

As well as capping donations, requiring their disclosure and providing for public funding of presidential elections, it also limited candidates’ expenditure. However, in 1976, the Supreme Court overturned the cap on expenditure as restricting expression - “virtually every means of communicating ideas in today's mass society requires the expenditure of money,” it ruled - although it did uphold the law’s other provisions, and limits do apply to candidates who accept public funding.

In Chile, campaign finance wasn’t regulated at all until just a few years ago and was widely identified as one of the blots on Chile’s otherwise strong reputation for transparency and probity. That changed in 2003 when, in the wake of a corruption scandal in the Ministry of Public Works and Transport, the government, with the support of the opposition, presented a bill to cap campaign spending, regulate donations and provide some state funding.

This new law, in force for the municipal elections of 2004 and the congressional and presidential elections of 2005, was a useful first step. None of the candidates in the 2005 presidential race, for example, exceeded the legal cap on expenditure.

However, the law suffers from a number of important weaknesses, including particularly SERVEL’s limited capacity for effective supervision. This was highlighted when accusations that money assigned to Chiledeportes, the government’s sports promotion agency, had been used for electoral purposes in 2005 also led to revelations that a number of invoices presented to SERVEL as part of campaign accounts were from phantom companies, but had not been detected by the agency.

GROUND RULES

As regards sources of campaign funding, the 2003 law didn’t go for total disclosure. Instead, it opted for symmetry in access to information, with both the candidate and the public, or neither, knowing the origin of a donation.

In the case of the single most important type of contributions - the so-called ‘reserved donations’ - neither the public nor the candidate is informed of the source. Under this vehicle, donations are made via SERVEL which distributes them to candidates in line with the donor’s instructions.

In addition, in a bid to level the financial playing field, the law allows candidates to borrow in order to finance campaign expenses. Indeed, credit accounted for 64% of financing in the 2005 election, a mechanism used particularly by President Michelle Bachelet.

“This mechanism functions very well,” says SERVEL’s Blanca Palacios. “President Bachelet’s campaign was almost entirely financed that way.”

“It’s good that the candidates have to take on debt for their campaign,” agrees Tomás Duval, a political analyst at Instituto Libertad, an opposition think-tank, “but we need to know when and how they pay it back.”

That is where state financing helps. Under the 2003 law, the Chilean state reimburses candidates against presentation of campaign accounts, paying them just under US$1 for each vote received and, in the 2005 election, this represented some 45% of total electoral spending.

However, Duval is against further state financing of politics. “This gives a perverse sign to parties; they would become dependent on public finance rather than being dependent on the people,” he says.

Of more concern is campaign finance transparency where Duval argues that greater efforts are needed to ensure that public money does not end up in campaign coffers. “During the presidential election, Chiledeportes received money for projects which found its way into campaign finance; this is bad and illegal,” he states.

Through a transparent government initiative, launched in November, the Bachelet administration is seeking to guard against such malpractices. “Our aim is to transform these lamentable incidents into an opportunity to take the corrective measures necessary to ensure they do not recur,” says Rafael Blanco, executive secretary of the government’s Probity and Transparency Agenda.

A bill currently before Congress would tighten regulation of electoral finance, extending it to include donations made outside campaign periods and creating a register of campaign suppliers in order to avoid the submission of invoices from phantom companies. In addition, it would create a new supervisory division within SERVEL, headed by an independently-appointed official.

NEW SAFEGUARDS

There is consensus on the need to strengthen SERVEL. “It lacks the power to regulate; it can only do what the law says and that is less than it should be,” admits Palacios.

It can, for example, request financial information from other state agencies, but the law establishes no deadline for their response. In practice, says Palacios, that means they are under no obligation to provide the information.

Duval suggests that the model should be the U.S. Federal Election Commission (FEC), created in 1975 to administer and enforce the Federal Election Campaign Act. Charged with supervising campaign donations and auditing recipients, the FEC is formed by six commissioners appointed by the president and confirmed by the Senate.

Under Chile’s current law, all candidates and parties must submit accounts to SERVEL within 15 days of the election, which then has 15 days to review and publish them. “We have to put them on Internet, even if they present problems, together with our observations,” says Palacios.

“Accounts presented [by candidates] do not provide a deep analysis of expenditure,” retorts Duval. “There is a real problem with how campaign funds are spent,” he maintains.

Greater use of technology could help increase transparency. One suggestion is that, in order to reduce the possibility of false invoices being presented, SERVEL should adopt a system of electronic invoices similar to that successfully introduced by the National Tax Office (SII).

“We need to use more technology and incorporate modern systems to facilitate our work,” agrees Palacios, “and the deadlines we work with also need to be better organized as they are sometimes incompatible.”

There is also consensus on a number of other proposals put forward by the government to limit ‘electoral intervention’ by the incumbent administration. This practice - for example, the inauguration of public works projects in the run-up to an election - is used by governments worldwide and is virtually impossible to eradicate, but was an important opposition complaint during the 2005 presidential election and, particularly, the second-round run-off ballot.

In this area, the government has offered to restrict government advertising campaigns during election periods. In addition, it would prohibit collections of money on behalf of candidates and political parties in government agencies.

It is also proposing to increase sanctions for infringements of the law. Candidates would, under the bill, become financially answerable and, in the worst cases, risk loss of office.

However, there is not consensus about another of the government’s proposal - to prohibit companies from making donations. Under the current law, companies are not only entitled to make donations, but can also claim tax breaks for doing so.

“There is no reason, apart from their evident financial capacity, that justifies the participation of companies in financing politics; they don’t have a right to vote nor do they, as organizations, have a political opinion,” argues Blanco.

Different countries have different rules in this area and, for example, the UK allows local companies and trade unions to make donations while, in the United States, they can only do so through specially-constituted funds. However, in Chile, the opposition would generally prefer companies to be allowed to continue to contribute.

As a result, the bill may have a rocky passage in Congress but then, as international experience shows, there is no right answer on electoral finance - only imperfect solutions achieved, sometimes with difficulty, through debate and compromise.