Por encima del avance en las negociaciones comerciales multilaterales han proliferado los acuerdos bilaterales y hay muchos más en el horizonte. Quizás esto sea inevitable, pero ¿será beneficioso para el libre comercio?

Tal vez la alusión italiana al denominado efecto “spaghetti bowl”, o “plato de tallarines”, fue poco apropiada para el encuentro de las economías del Asia Pacífico; sin embargo, la proliferación de los tratados comerciales regionales -los tallarines- ocupó un lugar muy importante en el programa de la Reunión de Lideres de APEC, que se realizó en Santiago, el 20 y 21 de noviembre pasados. Y su presencia fue mucho más notoria durante los eventos comerciales relacionados, tales como la junta del Consejo Consultivo Empresarial de APEC (ABAC) y la Cumbre Empresarial de APEC.

Cuando se analizan los tratados comerciales bilaterales, en forma individual, es fácil demostrar sus ventajas, y la experiencia de Chile es un claro ejemplo de los beneficios que pueden ofrecer. El problema se produce cuando tales acuerdos aumentan demasiado, como sucedió en los años ‘90, expandiéndose y entrelazándose para formar un verdadero “plato de tallarines”.

La Organización Mundial del Comercio (OMC) informa que desde diciembre de 2002 ha recibido la notificación de 250 acuerdos comerciales regionales (ACR) -que define como acuerdos entre dos o más países, que no pertenecen necesariamente a la misma región geográfica- y que más de la mitad de ellos fueron dados a conocer después de 1994. Más aún, la OMC señala que si se materializan los ACR planificados actualmente o los que están siendo negociados, el número total de acuerdos podría llegar a 300, para fines del 2005.

Uno de los críticos más elocuentes de esta proliferación -que, de hecho, se cree es el autor de la analogía denominada “spaghetti bowl”- es el profesor Jagdish Bhagwati, de la Universidad de Columbia. Él destaca el efecto de desvío de comercio que provocan los ACR, al tiempo que cuestiona el papel de tales tratados, en cuanto a que éstos serían, más bien, bloques que obstaculizan el libre comercio, en lugar de ser las piedras que pavimenten el camino hacia él. Asimismo, argumenta que las reglas de origen que se superponen tienden a distorsionar las decisiones de inversión, sobre dónde se debieran manufacturar los productos.

A pesar de que la OMC reconoce que los ACR pueden complementar el sistema comercial multilateral, también sostiene que son inherentemente discriminatorios y que su proliferación se puede traducir en mayores costos comerciales. “El aumento de los ACR, junto con la preferencia mostrada por suscribir tratados de libre comercio bilaterales, ha producido el fenómeno de las coincidencias en la composición de los mismos, lo que puede entorpecer los flujos comerciales, simplemente por los costos que supone para los comerciantes el hecho de cumplir múltiples normativas comerciales.”, advierte.

Esta preocupación también fue expresada por los empresarios durante la cumbre APEC y se refleja en el informe entregado por el ABAC durante la Reunión de Líderes. A pesar de comentar que los ACR pueden incrementar las relaciones comerciales entre las economías individuales, hicieron un llamado a los líderes del foro, para que aseguren que tales tratados también sirvan de piedras que pavimenten el camino, por una parte, hacia las metas globales de APEC, en torno al libre comercio y, además, hacia el progreso multilateral.

Sin embargo, en la reunión de APEC se anunciaron nuevas conversaciones multilaterales. Chile y China acordaron lanzar negociaciones de libre comercio -la primera de China con un país latinoamericano- y los negociadores chilenos están prudentemente optimistas, en cuanto a que el trato podría firmarse antes de que finalice el gobierno del Presidente Ricardo Lagos, en marzo del 2006. Chile y Japón también acordaron estudiar la factibilidad de un tratado de libre comercio, negociación que anteriormente se veía muy lejana.

La experiencia chilena

“En un mundo ideal, tendríamos un marco multilateral que sería suficiente en sí mismo” sostiene Osvaldo Rosales, hasta hace poco director de la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (DIRECON). No obstante, en ausencia de tal marco, Chile -luego de abrir, en forma unilateral, su economía entre los años 70 y 80- ha optado por negociar bilateralmente con los mercados estratégicos.

Hoy día, Chile tiene 14 tratados comerciales con 48 países, incluidos todos los países ubicados en América del Norte, la Unión Europea, la mayor parte de Sudamérica y Centroamérica, además de su primer acuerdo en Asia, con Corea del Sur. “En cierto sentido, estos tratados pueden ser la segunda mejor alternativa, pero le otorgan a Chile un acceso preferencial a los mercados clave”, observa Rosales.

Las ganancias obtenidas productos de los tratados de libre comercio (TLCs) son evidentes tanto para Chile como para sus socios. Desde que Chile firmó un TLC con Canadá, en 1997, el comercio entre los dos países ha crecido en un 54% y Canadá, hoy en día, es el tercer inversionista extranjero más grande en Chile. Más aún, los TLCs han facilitado la diversificación de las exportaciones chilenas, disminuyendo su dependencia de los recursos naturales. “Basta observar, por ejemplo, el potencial de exportación que ahora tiene la carne bovina chilena, el que hace cinco años era cero”, señala Rosales.

Por supuesto que, a medida que aumenten los TLCs alrededor del mundo, disminuirán los retornos provenientes de los acuerdos suscritos por Chile. Estos tratados son, en la práctica, una “ventana de oportunidad”, que debe ser aprovechada antes de que otros países obtengan un acceso similar a los mercados. “Sin embargo, ese es el desafío para las economías pequeñas: adelantarse a la tendencia y posicionarse, rápidamente, mientras la ventana aún está abierta”, argumenta Rosales.

“Chile ha sido particularmente exitoso en aprovechar este desafío”, sostiene Thomas J. Donohue, presidente y director ejecutivo de la Cámara de Comercio de Estados Unidos. “Si ustedes me preguntan si realmente vale la pena negociar tratados bilaterales, yo digo, miren a Chile: desde que entró en vigencia el TLC Chile-EE.UU., el intercambio comercial entre los dos países ha aumentado, en alrededor de un 25%, lo que constituye cantidades significativas de dinero”, afirma.

“Yo creo en el esfuerzo secuencial”, manifestó Donohue, recientemente en el seminario que se realizó en Santiago, denominado “Chile y APEC: Un Mundo de Oportunidades”, del cual AmCham fue uno de los organizadores. Opina que lo ideal sería que los países negociaran multilateralmente, a través de la Ronda de Doha, pero piensa que el proceso debería comenzar, primeramente, con tratados bilaterales, antes de avanzar a los acuerdos regionales -como por ejemplo, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA)- y, finalmente, pasar a la etapa multilateral.

“Negociar un tratado comercial es como despejar un campo; es fácil comenzar con las piedras pequeñas, pero sacar las rocas más grandes es el desafío final más grande”, argumenta. “La Ronda de Doha es fundamental, pero los tratados bilaterales y regionales pueden ayudar a pavimentar el camino hacia el éxito, y si la Ronda de Doha fracasara, los países no se quedarán con las manos vacías”, manifiesta.

Las grandes rocas son, evidentemente, las medidas anti-dumping -no cubiertas por ninguno de los TLCs firmados por Chile- y los subsidios a los agricultores, particularmente en la Unión Europea y EE.UU. Después de la fracasada reunión de la OMC, en Cancún el año pasado, las perspectivas de progreso de las conversaciones de Doha se veían sombrías; sin embargo, se han reanudado las esperanzas con el “Paquete de Julio”, acordado en Ginebra, a mediados de este año. “Por lo menos eso ha mantenido la pelota en el aire”, observa Osvaldo Rosales.

El camino hacia adelante

Mientras que la pelota continúa dando vueltas alrededor, Chile tiene intenciones de continuar negociando tratados de libre comercio. En Asia, además de iniciar conversaciones con China, espera suscribir pronto el acuerdo tripartito (P-3) con Nueva Zelanda y Singapur, que anteriormente se encontraba medio paralizado y, también, está negociando un pacto de reducción de aranceles con India. En Sudamérica, espera profundizar y mejorar antiguos acuerdos de complementación económica, para convertirlos en TLCs, comenzando por Perú.

Sin embargo, con tantos TLCs, su principal esperanza está hoy puesta en la Ronda de Doha. El gobierno chileno cree que, para países pequeños, como Chile -que dependen del intercambio comercial- es vital contar con un campo de juego a nivel mundial. Por esta razón, uno de sus principales objetivos, como anfitrión de APEC, este año, fue asegurar un mayor apoyo a las conversaciones de Doha.

De hecho, este punto fue un aspecto central dentro de la Declaración de Santiago, emitida por los líderes del foro al final de la cumbre, la cual dice “Nos complace el nuevo impulso adquirido por las negociaciones de la Agenda de Desarrollo de Doha (...) Nos comprometemos a proveer liderazgo para continuar con este impulso”.

Sin embargo, APEC -que es responsable de casi la mitad del comercio internacional- también tiene su propio plan de libre comercio, orientado al cumplimiento de las Metas de Bogor. Trazadas en 1994, éstas buscan materializar un área de libre comercio de bienes, servicios e inversiones, para el 2010, en el caso de las economías miembros industrializadas y para el 2020, en el caso de aquellas en vías de desarrollo. El problema es que el avance hacia el logro de esas metas ha sido lento.

En Santiago, los líderes del foro acordaron introducir las Mejores Prácticas de APEC a los ACRs y TLCs. Se trata de un conjunto de recomendaciones para las negociaciones comerciales, en un intento por minimizar el impacto negativo, que se espera tendrá el auge de los tratados bilaterales dentro de la región. Sin embargo, la propuesta presentada por el Consejo Asesor Empresarial de APEC (ABAC), en torno a un posible TLC para la Región de Asia Pacífico (FTAAP) tuvo una escasa acogida. Aunque ambicioso, ello significaría un cambio fundamental al interior del foro, puesto que actualmente sus decisiones no son obligatorias para sus miembros.

El Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), otro tratado de libre comercio regional propuesto, tampoco ha logrado un gran avance, principalmente debido a diferencias respecto de los subsidios agrícolas. De hecho, la fecha límite del ALCA, fijada para enero de 2005, seguramente pasará sin pena ni gloria.

Según Osvaldo Rosales, las conversaciones de Doha podrían desempeñar un papel vital en revivir el ALCA. Si Doha alcanzara un acuerdo básico, sobre temas como los subsidios agrícolas y las medidas anti-dumping, es posible que ello lograra desbloquear las conversaciones del ALCA.

Pero, si la Ronda de Doha llegara a un feliz término, ¿puede ser que el ALCA pase a ser una especie de segunda alternativa, más bien redundante? “No”, afirma Rosales. “Profundizaría el acuerdo de Doha, avanzando sobre la base de ciertos detalles no abordados en dicha instancia” argumenta. “Es necesario recordar que algunos de los gobiernos de la región tendrán una mayor capacidad política de maniobra en el ALCA, que en Doha”, agrega.

De cualquier manera, al final, todos los enredados caminos del mundo que llevan hacia el libre comercio parecen conducir a Doha. Los tratados bilaterales indudablemente implican discriminación y, en cierta medida, desvían el comercio. Pero esas no son razones para renunciar a sus múltiples beneficios, más aún, son motivos más poderosos para impulsar las conversaciones de Doha, hacia un término exitoso, con el fin de reducir al mínimo sus desventajas.

Primeros Resultados del TLC Chile-EE.UU.

Nueve meses es muy poco tiempo para hacer una evaluación apropiada del impacto de un acuerdo comercial, no obstante, en lo referente al intercambio de bienes, los resultados del TLC Chile-EE.UU. -que entró en vigencia el 1º de enero de este año- son sumamente prometedores. Durante los primeros nueve meses, el intercambio comercial bilateral aumentó casi un 28%, según las cifras entregadas por AmCham.

Las exportaciones chilenas a EE.UU. -que aumentaron un 84,2% en septiembre, en comparación con el mismo mes del año anterior- presentaron un incremento de 27,4% durante los primeros nueve meses, respecto al mismo período del 2003, llegando a los US$3.300 millones. Siguiendo esta línea, AmCham proyecta que, en el 2004, las exportaciones alcanzarán entre US$4.200 millones a US$4.500 millones, comparado con los US$3.500 millones, obtenidos en el 2003.

Las importaciones chilenas desde EE.UU. también han aumentado significativamente, en un 28,0%, durante los primeros nueve meses del año, llegando a alcanzar los US$2.400 millones. Chile, con sólo 15 millones de habitantes, es un mercado pequeño para las compañías estadounidenses. No obstante, a juzgar por el número de misiones comerciales norteamericanas, que han visitado el país este año, existe un gran interés y algunas compañías estadounidenses están mirando a Chile -con sus tratados comerciales en Latinoamérica- como una plataforma desde la cual se puede obtener un acceso ventajoso hacia otros mercados regionales.

El aumento en las exportaciones a EE.UU. es, por supuesto, en parte, fruto de los altos precios que han tenido los bienes básicos, durante el 2004, particularmente el cobre, el principal producto de exportación chileno. Este factor es, sin embargo, menos importante que en las exportaciones de Chile a Asia, donde los bienes primarios tienen un peso mucho mayor. Más aún, el desempeño de algunos productos individuales, cuyos aranceles de entrada a EE.UU. han bajado a cero, sugiere que el TLC llevará a una diversificación aún mayor de las exportaciones chilenas. La venta de aceite de oliva, por ejemplo, aumentó de US$14.410, en los primeros nueve meses de 2003, a US$173.813, este año, y las ventas de manjar se dispararon de US$5.812 a US$114.664.

Ahead of progress on multilateral trade negotiations, bilateral agreements have proliferated and many more are on the horizon. This may be inevitable, but is it good for free trade?

The Italian allusion was perhaps inappropriate for a meeting of Asia-Pacific economies, but “spaghetti” was very much on the agenda at the APEC Leaders’ Meeting in Santiago on November 20 and 21. And it was even more prominently on the table at related business events - the meeting of the APEC Business Advisory Council (ABAC) and the APEC CEO Summit.

When bilateral trade agreements are examined individually, their advantages are easy to demonstrate, and Chile’s experience is a clear example of the benefits they can deliver. The problem is what happens when such agreements proliferate, as occurred during the 1990s, expanding and intertwining to form a veritable “spaghetti bowl”.

The World Trade Organization (WTO) reports that, as of December 2002, it had received notification of 250 regional trade agreements (RTAs) - which it defines as agreements between two or more countries not necessarily belonging to the same geographical region - and that more than half of these agreements were notified after 1994. Moreover, the WTO points out that, if the RTAs currently planned or already under negotiation are concluded, the total number could approach 300 by the end of next year.

One of the most vocal critics of this proliferation - indeed, reputedly the author of the “spaghetti bowl” analogy - is Professor Jagdish Bhagwati of Columbia University. Highlighting the trade-diverting effects of RTAs, he wonders whether they are not the “stumbling blocks”, rather than the “building blocks” of free trade, and argues that their overlapping rules of origin tend to distort investment decisions on where goods should be manufactured.

The WTO, while recognizing that RTAs can complement the multilateral trading system, also maintains that they are inherently discriminatory and that their proliferation can mean increased business costs. “The increase in RTAs, coupled with the preference shown for concluding bilateral free trade agreements, has produced the phenomenon of overlapping membership; this can hamper trade flows merely by the costs involved for traders in meeting multiple sets of trade rules”, it warns.

This concern was also voiced by businesspeople during the APEC Summit and is reflected in ABAC’s report to the Leaders’ Meeting. While observing that RTAs can enhance trading relations between individual economies, it called on APEC leaders to ensure that they do, in fact, also serve as “building blocks” for the forum’s overall free trade goals and for multilateral progress.

Yet, at the APEC meeting, new bilateral talks were announced. Chile and China agreed to launch free trade negotiations - China’s first with a Latin American country - and Chilean negotiators are cautiously optimistic that the deal could be signed before the end of President Ricardo Lagos’s government in March 2006. Chile and Japan also agreed to study the feasibility of a free trade agreement, a deal that had previously seemed a very distant prospect.

The Chilean experience

“In an ideal world, we’d have a multilateral framework that would be sufficient in itself,” says Osvaldo Rosales, until recently director of the Foreign Ministry’s Directorate for International Economic Relations (DIRECON). But, in the absence of that framework, Chile - after unilaterally opening its economy in the 1970s and 1980s - has opted to negotiate bilaterally with strategic markets.

Today, it has a total of 14 trade agreements in place with 48 countries, including all the North American countries, the European Union, most of South and Central America, and - its first in Asia - with South Korea. “These agreements may, in some sense, be a second best, but they give Chile preferential access to key markets,” notes Rosales.

And the gains to Chile and its free trade partners are apparent. Since Chile’s free trade agreement (FTA) with Canada was implemented in 1997, trade between the two countries has increased by 54%, and Canada is now the third largest foreign investor in Chile. Moreover, FTAs have facilitated the diversification of Chile’s exports, reducing its reliance on natural resources. “Look, for example, at the export potential that Chilean meat now has, when five years ago it was zero,” points out Rosales.

Of course, as FTAs proliferate around the world, the returns on Chile’s agreements will diminish. These deals are, in practice, a “window of opportunity” that must be seized before other countries gain similar market access. “But that’s the challenge for small economies - to get ahead of the trend and to position themselves quickly while the window is open,” argues Rosales.

This is a challenge that Chile has been particularly successful in picking up, says Thomas J. Donohue, president and CEO of the U.S. Chamber of Commerce. “If you ask me whether it’s really worth negotiating bilateral deals, I say look at Chile - since the Chile-U.S. FTA came into force, trade is up by around a quarter and that’s serious money,” he says.

“I’m a sequentialist,” Donohue told a recent seminar in Santiago - “Chile and APEC: A World of Opportunities” - of which AmCham was one of the organizers. Countries should, he said, negotiate multilaterally through the Doha round, but the process should start first with bilateral deals, before moving on to regional agreements, such as the North American Free Trade Agreement (NAFTA), and, finally, the multilateral stage.

“Negotiating a trade deal is like clearing a field; it’s easy to start with the small rocks, but getting the largest boulders off the field is the biggest and final challenge,” he argues. The Doha round is crucially important, he says, but bilateral and regional agreements can help pave the way to success - and should Doha fail, countries won’t be left empty-handed.

The big boulders are, of course, anti-dumping measures - not covered by any of Chile’s FTAs - and farm support, particularly in the European Union and the U.S. After the failed WTO meeting in Cancún last year, the prospects for progress on Doha talks looked dim, but hope has been rekindled by the July Package, agreed on in Geneva in the middle of this year. “That has, at least, kept the ball in the air,” observes Osvaldo Rosales.

The way forward

While that ball is being tossed around, Chile has every intention of continuing to negotiate FTAs. In Asia, as well as starting talks with China, it soon hopes to complete a previously-stalled three-way agreement with New Zealand and Singapore and is negotiating a tariff-reduction agreement with India. And in South America, it hopes to upgrade older and more limited economic complementation agreements into FTAs, starting with Peru.

But, with so many FTAs under its belt, its main hopes are now pinned on the Doha round. For small countries, like Chile, which depend on trade, the government believes that a level international playing field is vital, and one of its main objectives as this year’s APEC host was to ensure maximum support for the Doha talks.

Indeed, this was central to the Santiago Declaration, issued by the forum’s leaders at the end of their summit. “We welcomed the new momentum acquired by the Doha Development Agenda [and] pledged to provide leadership to continue this momentum,” it read.

But APEC - which accounts for almost half of total international trade - also has its own free trade plan in the form of the Bogor Goals. Charted in 1994, these aim to achieve free trade and investment by 2010 in the forum’s developed economies and by 2020 in its emerging economies. The catch is that progress towards these goals has been slow.

In Santiago, the forum’s leaders did agree to introduce the APEC Best Practices for RTAs/FTAs, a set of recommendations for trade negotiations, in a bid to minimize the negative impact of the expected boom in bilateral agreements within the region. However, the idea, presented by the APEC Business Advisory Council, for a Free Trade Area of the Asia-Pacific (FTAAP) found little echo. Considered ambitious, it would, after all, mean a fundamental change in the forum, in which decisions are currently non-binding on members.

Another proposed regional free trade agreement - the Free Trade Area of the Americas (FTAA) - has also made little headway, held back mainly by differences over agricultural subsidies. In fact, the FTAA’s deadline of January 2005 is now certain to come and go.

But, according to Osvaldo Rosales, Doha could play a vital role in reviving the FTAA. If the Doha talks were to reach a basic agreement on issues such as farm support and anti-dumping measures, that would probably unlock the FTAA talks, he anticipates.

But wouldn’t the FTAA be a redundant second best if the Doha round were brought to a successful conclusion? Not so, says Rosales. It would, he argues, be able to deepen the Doha agreement, advancing on details not covered by Doha. “You have to remember that, around the FTAA table, some of the region’s governments would have more room for political maneuver than in Doha,” he points out.

So, in the end, the world’s tangled roads to free trade all seem to lead to Doha. Bilateral deals do, undoubtedly, involve discrimination and, to some extent, divert trade. But that is not a reason for shying away from their many benefits - it is an even more powerful reason for pushing Doha to a successful conclusion so as to minimize their drawbacks.

Early Results on Chile-U.S. FTA

Nine months is too short a time for a proper assessment of the impact of a trade agreement but, as regards trade in goods, the results of the Chile-U.S. FTA, which came into force on January 1, are extremely promising. Over the first nine months, bilateral trade rose by almost 28%, according to figures gathered by AmCham.

Chile’s exports to the U.S., which surged by 84.2% month-on-month in September, showed an increase of 27.4% over the first nine months as compared to the same period last year, reaching US$3.3 billion. As a result, AmCham anticipates that, over the whole year, they will reach between US$4.2 billion and US$4.5 billion, up from just under US$3.5 billion in 2003.

Chile’s imports from the United States have also risen sharply, increasing by 28.0% in the first nine months to US$2.4 billion. Chile, with just 15 million inhabitants, is a small market for U.S. companies. However, judging by the number of trade missions from the U.S. that have visited Chile this year, interest is running high and some U.S. companies are eyeing Chile - with its trade agreements around Latin America - as a platform from which to obtain advantageous access to other regional markets.

The increase in Chile’s exports to the U.S. is, of course, partly a result of this year’s high commodity prices, particularly copper, the country’s main export. This factor is, however, less important than, for example, in Chile’s exports to Asia, where primary products have a much greater weight. Moreover, the performance of some individual products that have obtained zero-tariff access to the U.S. suggests that the FTA will lead to an even greater diversification of Chilean exports. Sales of olive oil, for example, increased from US$14,410 in the first nine months of last year to US$173,813 this year, while sales of Chilean manjar - a fudge spread - climbed from US$5,812 to US$114,663.