Las obras de infraestructura pública en Chile no están avanzando de acuerdo a las necesidades y expectativas del país. Esa fue la alerta planteada por el ex Presidente Ricardo Lagos en una conferencia realizada en Santiago en agosto pasado. 

Cuando atribuyó esto a la falta de una “decisión política”, la primera reacción de la mayoría de las personas fue que estaba criticando al gobierno actual de la Presidenta Michelle Bachelet. Pero ella asumió su mandato solo en marzo y una segunda lectura sugiere que Lagos se estaba refiriendo al problema de larga data del debilitamiento del programa de concesiones de obras públicas del país. 

Inaugurado a principios de los 90, fue un programa pionero en su campo y sirvió como un modelo para programas adoptados posteriormente (con diversos niveles de éxito) por otros países latinoamericanos, como Brasil y Colombia. Fue un programa innovador gracias a que permitió que las empresas privadas no sólo construyeran obras públicas (cosa que ya podían hacer bajo el alero de los contratos con el Estado), sino que también las financiaran y operaran, recuperando su inversión a lo largo de períodos de hasta 30 años, básicamente a través de cobros a los usuarios, como ocurre con los peajes en el caso de las autopistas.      

Los atractivos eran evidentes. El programa ofrecía la posibilidad de una solución inmediata para un déficit en infraestructura estimado en ese tiempo en US$12.500 millones (aproximadamente un tercio del PIB anual en ese entonces), mientras el Gobierno podía destinar sus limitados recursos fiscales a otros problemas urgentes, en su mayoría de índole social.   

Existían dificultades iniciales, como el hecho de que algunos de los primeros proyectos adolecían de fallas en sus diseños y otros, como el caso de la autopista Costanera Norte en Santiago, no eran fáciles de adjudicar, pero en general, el programa dio buenos resultados. Ya en el año 2006, se habían sumado más de 2.400 kilómetros de autopistas nuevas o modernizadas, entregándole así al país más de 1.800 kilómetros de carreteras de dos pistas, comparado con los 130 kilómetros con que contaba a principios de los 90. Además, Santiago y la mayoría de las otras principales ciudades del país contaban con aeropuertos nuevos y modernos.   

Hoy día, Chile se desempeña razonablemente bien en materia de infraestructura. En el 2014-2015Global Competitiveness ReportdelWorld Economic Forum(WEF - Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial) se ubicó en el número 50 de una lista de 144 países en cuanto a la calidad general de infraestructura, por encima de países que incluían a Italia y Sudáfrica. 

Ciertamente, en Latinoamérica –una región donde la infraestructura es un cuello de botella clave para el crecimiento económico– es más bien una excepción. México, en el puesto número 69, también se desempeñó relativamente bien, pero Uruguay, un país que normalmente se destaca en la mayoría de los indicadores de desarrollo, esta vez sólo logró ubicarse en el lugar número 80; mientras Perú lo hizo en el número 105; Colombia, en el 108 y Brasil en el 120.

Necesidad de inversión continúa 

Pero eso no significa que Chile cuente con la infraestructura que necesita. El crecimiento económico y las mayores expectativas de la ciudadanía constituyen un objetivo en constante movimiento.  

Para el próximo año, el Gobierno ha anunciado un estudio en conjunto con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) para identificar las principales brechas, de las cuales algunas ya están claras. Según cifras del Gobierno, sólo 23% de los caminos de Chile están pavimentados en comparación con un promedio de 79% de la OCDE y 37,8% en México (pero sólo 13,5% en Brasil y 13,3% en Perú). 

La Cámara Chilena de la Construcción (CChC) estima que durante los próximos diez años, se requerirá una inversión de US$25.900 millones en caminos interurbanos, US$18.800 millones en caminos urbanos y transporte (sin contar el Metro de Santiago y los servicios de trenes suburbanos de la ciudad) y US$1.700 millones en aeropuertos. Y, como sucedía a principios de los 90, existen pocas posibilidades de que el Gobierno sea capaz de asumir todos los costos involucrados. 

Chile invierte alrededor de 2,5% del Producto Interno Bruto (PIB) anual en infraestructura. Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de Naciones Unidas, eso es similar al promedio para el resto de la región donde estima que se necesitaría una cifra superior a 6% durante la próxima década para cerrar la brecha en materia de infraestructura.

 Aeropuerto Arturo Merino Benítez, Santiago.

Y, para Chile, un desafío adicional es que el programa de concesiones de obras públicas que permitió avanzar en los 90 y principios de la década del 2000, ha flaqueado desde entonces. Según la Asociación de Concesionarios de Obras de Infraestructura Pública (COPSA), los contratos adjudicados bajo el programa fueron por un valor equivalente a un promedio anual de US$901 millones entre 1993 y 1999, lo cual equivalía aproximadamente a 1,3% del PIB, pero que no obstante y con ciertas variaciones, ha caído fuertemente desde entonces y, entre los años 2007 y 2013, promedió apenas US$663 millones (alrededor de 0,3% del PIB).   

En julio, la Presidenta Bachelet anunció un plan de contratos de concesiones que hasta 2020 (dos años después del término de su mandato) alcanzaría los casi US$10.000 millones, complementando la inversión del Gobierno en infraestructura en el período 2014-21 por un total de US$18.300 millones. Sin embargo, cabe preguntarse cuán exitosa será la administración en la implementación del plan.

El avance se enlentece 

Eso, a su vez, genera la pregunta de por qué, después del éxito inicial del programa de concesiones, el avance se enlenteció. La respuesta obvia es que los proyectos “fáciles” ya han sido desarrollados, dejando aquéllos que son más complejos y que ofrecen un retorno menor o menos predecible.  

Algunos de los nuevos proyectos propuestos –donde se volverán a licitar aquéllos que están llegando al final de su período de concesión original– implican una inversión adicional, pero tienen la ventaja de contar con antecedentes conocidos en relación a los flujos de ingreso. Ése es el caso, por ejemplo, de la próxima re-licitación del aeropuerto Arturo Merino Benítez de Santiago, varios aeropuertos regionales y el túnel El Melón en la carretera Panamericana al norte de Santiago.    

Otros, sin embargo, son más complejos. La autopista Costanera Norte que une las zonas oriente y poniente de Santiago, la cual se abrió en 2005, fue controversial, gatillando uno de los primeros movimientos sociales en el país. El plan de ampliación del segmento oriente de la circunvalación Américo Vespucio (un proyecto por el cual se adjudicó un contrato por la primera mitad en febrero pasado) es, sin embargo, otro tema. 

Atrasado por años debido a una disputa sobre la forma que debería adoptar –un túnel propiamente tal o una trinchera cubierta–, ­­ atraviesa una de las áreas más prósperas de la ciudad, cuyos ciudadanos tienen mayor poder que el promedio de la gente para hacer valer sus puntos de vista. "Hoy no basta con que una concesionaria sea buena constructora, también necesita ser buena en relaciones con la comunidad”, señala Juan Eduardo Saldivia, presidente de COPSA.   

Agrega que las exigencias de las comunidades también han aumentado. Hoy es posible que un pueblo ubicado en un camino interurbano exija unbypassy eso, no sólo aumenta el costo del proyecto, sino que también implica obtener más permisos y alarga los plazos.  

Los requisitos medioambientales también pueden constituir un problema. El año pasado, la empresa a la cual se le había adjudicado el contrato para ampliar el Camino de la Fruta, carretera entre la zona principal de producción de frutas y el puerto de San Antonio, se retiró debido al costo de las medidas de mitigación exigidas por el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA). 

Uno de los problemas subyacentes, según Saldivia, es que los organismos gubernamentales carecen de la capacidad para lidiar con todos los estudios y solicitudes de permisos que deben presentar los proyectos de concesión. En la Dirección General de Aguas (DGA), un solo evaluador tiene que procesar alrededor de 300 solicitudes, dice, “eso es sólo un ejemplo”.   

Pero, según José Francisco García, coordinador de políticas públicas del centro de estudios Libertad y Desarrollo, dichas dificultades prácticas y la creciente complejidad de los proyectos no muestran la historia completa. Él también identifica un cambio en la actitud del país como obstáculo al avance en nuevas concesiones.   

Eso puede verse, según señala, en varios proyectos de ley presentados en el congreso –pero nunca aprobados– que habrían, por ejemplo, hecho obligatorio que existieran caminos alternativos para carreteras concesionadas o que se otorgaran exenciones de peajes. Dichos proyectos de ley –firmados por representantes tanto de la derecha como de la izquierda, enfatiza– han ayudado a cuestionar, en su opinión, el principio de pagar por el uso de infraestructura concesionada y, en consecuencia, la legitimidad del sistema. 

Agrega también que el gobierno anterior, del Presidente Sebastián Piñera (2010-14), no ayudó. Su récord en materia de concesiones fue débil, tanto en términos de número de proyectos adjudicados, como su poca capacidad para defender el sistema con mayor fuerza, algo que debería haber estado en el ADN de una administración de centro-derecha, puntualiza García.

Aquí se construirá Vespucio Oriente, autopista subterránea con seis pistas.

 

Próximos pasos 

Existe un amplio consenso con respecto a que, luego de la reforma de 2010, no existen mayores falencias en el marco legal del sistema de concesiones. Según Saldivia, existe sin embargo espacio para mejoras institucionales. Le gustaría, por ejemplo, ver fortalecida la gestión corporativa del sistema con la creación de una entidad supervisora colegiada con una estructura similar a aquélla del Banco Central que funciona en forma autónoma.    

Sin embargo, el mayor desafío es ampliar el programa desde su foco inicial en carreteras y aeropuertos hacia nuevos tipos de infraestructura. Existen algunos indicios de avance en esa dirección. 

Los nuevos proyectos propuestos incluyen lo que sería el segundo embalse concesionado de Chile. El primero, Convento Viejo, en la sureña Región del Maule, no ha sido del todo exitoso debido a que no se han construido todos los canales de riego complementarios. Según señala Saldivia, “se encontró con la resistencia de la gente que no está acostumbrada a pagar por el agua”. 

Sin embargo, Punilla el nuevo proyecto de embalse ubicado en la Región del Biobío, innovaría al incluir una fuente adicional de ingresos a través de la generación hidroeléctrica. Además, ya ha obtenido la autorización medioambiental y está próximo a licitarse.

Pero la ampliación del programa se topa con dos importantes obstáculos: cárceles y hospitales. Y ambos son asuntos discutidos con vehemencia. 

Chile ya cuenta con ocho cárceles construidas bajo el programa de concesiones, la mayoría de las cuales iniciaron sus operaciones entre 2005 y 2007. A pesar de la continua sobrepoblación en las cárceles, los planes para construir otras más fueron, sin embargo, pospuestos por el primer gobierno de Bachelet (2006-2010). 

Esa decisión estuvo basada, en parte, en sus costos operativos más altos en comparación con las cárceles estatales. Eso es, sin embargo, resultado de sus estándares mucho más altos, puntualiza García, quien también cuestiona los resultados de un estudio que concluyó que no habían sido capaces de mejorar las tasas de reincidencia. 

Pero la construcción de hospitales bajo el sistema de concesiones es lo que ha sido objeto de los titulares recientemente (con un daño para su reputación). En parte, eso es atribuible al gobierno de Piñera que, en medio de la campaña electoral del año pasado, se apresuró en inaugurar los dos primeros hospitales bajo dicho sistema –La Florida y Maipú en Santiago– cuando no estaban realmente terminados, como se supo después.   

El daño, con respecto a su reputación, se hizo aún mayor con la llegada del nuevo Gobierno. No sólo retiró el contrato de concesión para el nuevo hospital Sótero del Río (adjudicado días antes del término del Gobierno anterior) del proceso final de aprobación ante la Contraloría General de la República –una decisión que puede terminar en una larga batalla legal–, sino que frente a una huelga del personal del Hospital del Salvador ubicado en Santiago, también se acordó revisar los términos del contrato de concesión adjudicado para su ampliación y modernización.  

La poca experiencia, tanto a nivel internacional como en Chile, implica que no existe una opinión clara sobre los beneficios de las concesiones en materia de hospitales. Pero, en otras áreas, ya han probado su mérito y la capacidad de Chile para desarrollar la infraestructura que necesita para su futuro y, en el corto plazo, resucitar el crecimiento económico, dependerá en parte de la legitimidad del sistema y de cuán exitoso sea.

Próximos proyectos claves de concesiones	Descripción	Inversión estimada
Re-licitación del Aeropuerto Arturo Merino Benítez de Santiago *	Incluye la construcción de un nuevo terminal de pasajeros.	US$633 millones
Circunvalación Américo Vespucio Oriente de Santiago (Príncipe de Gales-Grecia)	Construcción de una autopista subterránea con tres pistas por sentido.	US$726 millones
Camino de la Fruta (Ruta 66)	Modernización de 138 kms. de autopista entre la región frutícola de O’Higgins y el puerto de San Antonio.	US$420 millones
Embalse Punilla	Embalse multipropósito de riego para la agricultura y la generación hidroeléctrica en la Región del Biobío.	US$387 millones
Infraestructura de la Carretera Puerto Montt	Nueva red vial de 34,3 kms., conectando las ciudades de Puerto Varas y Puerto Montt y el aeropuerto local en la Región de Los Lagos, un área clave de producción de salmones.	US$273 millones
Autopista Panamericana (Ruta 5) Caldera-Chañaral	Modernización de 90 kms. de autopista de la Región de Atacama.	US$250 millones

* Recepción de ofertas prevista para el 18 de noviembre de 2014.

Fuente: Ministerio de Obras Públicas.

Public infrastructure inChileis falling behind the country's needs and expectations. That was the warning issued by former President Ricardo Lagos ata seminar inSantiagoin August. 

When he went on to blame a lack of "political decision", most people's first reaction was that he was criticizing the present government of President Michelle Bachelet, but it only took office in March. And a second reading suggests thatLagoswas referring to the longer-standing problem of a decline in the country's public works concessions program. 

Launched in the early 1990s, it was a pioneer in its field and served as a model for programs subsequently adopted - with varying levels of success - by other Latin American countries such asBrazilandColombia. It innovated by allowing private companies not only to build public infrastructure - they could already do that under contracts with the state - but to finance and operate it, recovering their investment over periods of up to 30 years principally through charges to users (tolls in the case of roads).    

The attractions were obvious. The program offered the prospect of a quick fix for an infrastructure deficit then estimated at US$12.5 billion - around a third of annual GDP at that time - while the government could focus already stretched fiscal resources on other pressing, mostly social problems. 

There were teething troubles - some early projects had design flaws and others like the Costanera Norte highway inSantiagowere not easy to award - but, overall, the program delivered. By 2006, over2,400 kmof new or upgraded roads had been built - giving the country more than1,800 kmof double-lane highways, up from just130 kmin the early 1990s - and Santiago and most of the country's other main cities had new, modern airports.   

Today,Chileperforms reasonably well on infrastructure. In the 2014-2015 Global Competitiveness Report of the Switzerland-based World Economic Forum (WEF), it ranked 50thout of 144 countries on overall infrastructure quality, ahead of countries that includedItalyandSouth Africa. 

Indeed, inLatin America- a region where infrastructure is a key bottleneck for economic growth - it is rather an exception.Mexico, at 69th, also performed relatively well butUruguay, a country that usually does well on most development indicators, was down in 80th place while Peru was 105th, Colombia 108th and Brazil120th. 

Ongoing investment required 

But that doesn't meanChilehas the infrastructure it needs. Economic growth and rising citizen expectations mean it is a constantly moving target. 

For next year, the government has announced a joint study with the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) to identify the main gaps but some are already clear. According to government figures, only 23% ofChile's roads are paved as compared to an OECD average of 79% and 37.8% inMexico(but only 13.5% inBraziland 13.3% inPeru). 

The Chilean Chamber of Construction (CChC) estimates that, over the next ten years, investment of US$25.9 billion will be required in intercity roads, US$18.8 billion in urban roads and transport (without counting the Santiago subway and the city's commuter train services) and US$1.7 billion in airports. And, as in the early 1990s, there is little chance the government will be able to foot the entire bill. 

It invests around 2.5% of annual GDP in infrastructure. According to the UN Economic Commission forLatin Americaand the Caribbean (ECLAC), that is similar to the average for the rest of the region where it estimates that a figure of more than 6% would be needed over the next decade in order to close the infrastructure gap.

  Arturo Benitez Airpot, Santiago.

And, for Chile, the added catch is that the public works concessions program which allowed it to get ahead in the 1990s and early 2000s has since flagged. According to the Association of Public Infrastructure Concession Companies (COPSA), contracts awarded under the program were worth an annual average of US$901 million in 1993-99, equivalent to around 1.3% of GDP, but, albeit with some variation, have since dropped sharply and, in 2007-13, averaged just US$663 billion or around 0.3% of GDP.   

In July, President Bachelet announced a plan of concession contracts that through to 2020 (two years after the end of her term) would reach almost US$10 billion, complementing government investment in infrastructure in 2014-21 for US$18.3 billion. The question, however, is how successful the administration will be in implementing the plan.    

Progress slows 

That, in turn, begs the question of why, after the concessions program's initial success, progress slowed. The obvious answer is that the 'easy' projects have already been developed, leaving those that are more complex and offer a lower or less predictable return. 

Some of the proposed new projects - the re-tender of earlier ones that will soon reach the end of their original concession period - involve additional investment but have the advantage of a known track record as regards income flow. That is the case, for example, of the upcoming re-tender ofSantiago's AMB airport, a number of regional airports and the El Melón tunnel on the Pan-American Highway north ofSantiago. 

Others, however, are more complex. The Costanera Norte highway linking eastern and westernSantiago, which opened in 2005, was controversial, triggering one of the country's first citizen protest movements. The planned upgrade of the eastern segment of the city's Américo Vespucio beltway - a contract for the first half of which was awarded in February - is, however, another matter. 

Already delayed for years by a dispute about the form it should take - a proper tunnel or a covered trench - it passes through one of the city's most prosperous areas whose citizens have a more than average capacity to make their views felt. "Today, it isn't enough for a concession company to be good at construction, it also needs to be good at community relations," says COPSA's president, Juan Eduardo Saldivia.   

Communities' demands have increased too, he points out. Today, a town on an intercity road may demand a bypass and that not only increases the project's cost but also means obtaining more permits and lengthens the lead time.  

Environmental requirements can be a problem too. Last year, the company that had been awarded the contract to upgrade the Camino de la Fruta road between the country's main fruit-growing area and theportofSan Antoniobacked out on the grounds of the cost of the mitigation measures required by the Environmental Evaluation Service (SEA). 

One of the underlying problems, according to Saldivia, is that government agencies lack the capacity to deal with all the studies and applications for permits that concession projects must present. At the National Water Board (DGA), just one evaluator has to process around 300 submissions a year, he says - "and that's just one example".   

But, according to José Francisco García, public policy coordinator at Libertad y Desarrollo, a think-tank, such practical difficulties and the increasing complexity of projects are not the whole story.  He also identifies a change in the country's mood as hampering progress on new concessions. 

Here Vespucio Oriente, an underground highway built with six lanes 

 

That can be seen, he says, in a number of bills presented in Congress - albeit never approved - that would, for example, have made it compulsory for there to be alternative routes to concessioned roads or granted exemptions from tolls. Such bills - signed by representatives of the right as well as the left, he emphasizes - have helped to call into question the principle of paying for use of concessioned infrastructure and, therefore, the system's legitimacy, he argues. 

And, he adds, the previous government of President Sebastián Piñera (2010-14) didn't help. Its record on concessions was weak both in terms of the number of projects awarded and its failure to defend the system more vigorously, something that should have been in the DNA of a center-right administration, points out García.  

Next steps 

There is broad consensus that, following a reform in 2010, there is not much wrong with the legal framework for the concessions system. According to Saldivia, there is, however, room for institutional improvement. He would, for example, like to see the system's corporate governance strengthened by the creation of a collegiate supervisory body with a structure similar to that of the autonomous Central Bank. 

The biggest challenge, however, is to expand the program from its previous bread-and-butter of roads and airports into new types of infrastructure. Some indications of progress in that direction are apparent. 

The proposed new projects include what would beChile's second concessioned reservoir. The first, Convento Viejo in southernChile's Maule Region, has not been a total success in that not all the complementary irrigation canals have been built - "it came up against people not being used to paying for water," says Saldivia. 

The new one, Punilla in the Biobío Region, would, however, innovate by including an additional source of income in the form of hydroelectric generation. It has, moreover, already obtained environmental authorization and is poised to go out to tender.   

But there are two major stumbling blocks for the program's expansion - prisons and hospitals. And both are hotly disputed issues. 

Chilealready has eight prisons built under the concessions program, most of which started operation between 2005 and 2007. Despite ongoing prison overcrowding, plans for more were, however, shelved by the first Bachelet government (2006-10). 

That decision was based partly on their higher operating costs as compared to state prisons. That is, however, a result of their much higher standards, points out García, who also disputes the findings of a study which concluded that they have failed to improve recidivism rates. 

But it is hospitals built under the concessions system that have recently hit the headlines - to their discredit. That is partly the fault of the Piñera government which, in the thick of last year's election campaign, rushed to inaugurate the first two such hospitals - La Florida and Maipú in Santiago - when they were, as it subsequently emerged, not really ready. 

The damage, as regards their reputation, was then further compounded by the new government. It not only withdrew the concession contract for the new Sótero del Río Hospital in Santiago, awarded days before the end of the previous government, from its final approval process before the Comptroller General's Office - a move that may result in a long legal battle - but, in the face of a strike by staff at the city's Salvador Hospital, also agreed to review the terms of the concession contract awarded for its expansion and modernization.  

Scant experience, both internationally and in Chile, means that the jury is still out on the benefits of concessions as applied to hospitals. But, in other areas, they have already proved their worth and Chile's ability to develop the infrastructure it needs for its future and, in the short term, revive flagging economic growth will depend partly on the system's legitimacy and success.

Key Upcoming Concession Projects
	Description	Estimated investment
Re-tender of Santiago's AMB airport *	Includes construction of new passenger terminal.	US$633 million
Eastern Santiago's Américo Vespucio beltway (Príncipe  de Gales-Grecia)	Construction of underground highway with three lanes in each direction.	US$726 million
Camino de la Fruta (Ruta 66)	Upgrade of 138 km of highway between the fruit-growing O'Higgins Region, just south of Santiago, and the port of San Antonio.	US$420 million
Punilla Reservoir	Multi-purpose agricultural irrigation and hydroelectricity generation reservoir in southern Chile's Biobío Region	US$387 million
Puerto Montt road infrastructure	New 34.3-km road network connecting the cities of Puerto Varas and Puerto Montt and the local airport in southern Chile's Los Lagos Region, a key salmon-producing area.	US$273 million
Pan-American Highway (Ruta 5) Caldera-Chañaral	Upgrade of 90 km of the highway in northern Chile's Atacama Region.	US$250 million

* Bids due to be received on 18 November 2014.

Source: Ministry of Public Works.