Más autonomía y más responsabilidad en la gestión, eso es lo que, según la mayoría de los expertos- necesitan las escuelas de Chile. Pero falta otro ingrediente: la determinación política de colocar a Chile a la par de los estándares internacionales.

Cuando algo no funciona, uno está tentado a botarlo y empezar de nuevo. Eso es lo que los estudiantes secundarios sugirieron que Chile debiera hacer con su sistema educacional, cuando recientemente convocaron un paro en protesta contra la calidad de la educación estatal y su desigualdad.

El sistema tiene una falla estructural, sostuvieron. Su queja es que, desde la reforma que se introdujo en la década de los 80, los colegios subvencionados pueden quedarse con los mejores alumnos, y cuya educación constituye un menor gasto, mientras que los niños de familias pobres se ven obligados a asistir a colegios estatales que tienen menores recursos para compensar sus mayores desventajas educacionales.

“Los niños pobres tienen sueños tal como los ricos, pero nuestros colegios nos atrapan en nuestra clase social”, dice Víctor Díaz, hijo de taxista que cursa su último año en un colegio estatal de Santiago. “Incluso aunque seamos más brillantes, no llegaremos a ninguna parte”.

De hecho, hay consenso en que el sistema educacional de Chile no está entregando los resultados necesarios ni en cuanto a logros ni en cuanto a equidad. Pero eso no significa que un regreso a un sistema netamente estatal será la solución, aun cuando fuera posible, advierte Gregory Elacqua, catedrático de la Universidad Adolfo Ibáñez en Santiago.

Y esa postura ignora el avance que Chile ha logrado desde el retorno de la democracia en 1990. Desde un punto de partida bajo respecto de muchos otros países latinoamericanos, el acceso a la educación se expandió rápidamente hasta que Chile alcanzó a Argentina y Uruguay, los líderes regionales.

Para 1990, la educación primaria ya era prácticamente universal, pero la cobertura de la educación secundaria llegaba sólo al 80%. Hoy en día, la cifra está cerca del 100% y siete de cada diez estudiantes universitarios hoy corresponden a la primera generación de su familia en llegar a la educación superior.

Sin embargo, la mayor cobertura es la parte sencilla. Algo que les interesa a todos. Los padres quieren más oportunidades educacionales para sus hijos, los profesores ven la posibilidad de más trabajo y el gobierno puede jactarse de un aumento satisfactorio en las estadísticas de matrículas.

Mejorar la calidad de la educación es algo mucho más complejo. Los profesores se ponen nerviosos respecto de la evaluación, la redistribución de recursos puede ser políticamente sensible y los padres -con otras demandas de tiempo y en muchos casos con limitadas calificaciones educacionales- necesitan involucrarse.

Y, para el gobierno, a menudo es más fácil eludir la tarea. “El arduo camino futuro en lo que respecta a educación no es atractivo para los gobiernos… porque su horizonte son las elecciones y normalmente no cosecharán los beneficios”, destacó Bruno Philippi, presidente de l Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA) de Chile, en un reciente desayuno de AmCham.

No obstante, es crucial no sólo para la competitividad internacional del país, sino también para la cohesión social. “Deje algunos grupos de la sociedad fuera de la estructura básica de desarrollo y el futuro del país será explosivo”, advirtió Philippi.

Sistema Híbrido

Los escolares tienen un punto a su favor en el debate cuando dicen que el sistema educacional de Chile presenta fallas estructurales. Aunque descentralizado, no entrega a las escuelas la autonomía necesaria para hacer su trabajo adecuadamente y, si bien se basa en la competencia como la clave para los resultados, carece notablemente de incentivos.

Fue a principios de los 80 que el gobierno militar de Pinochet reformuló radicalmente el sistema educacional de Chile. Creo una estructura, que se mantiene en pie hoy en día, según la cual la responsabilidad de administrar escuelas primarias y secundarias se devolvió a las municipalidades del país y se introdujo un sistema de subvención -que se paga a las escuelas en vez de a las familias- para permitir que las escuelas administradas por privados compitieran por el financiamiento estatal disponible para los colegios municipalizados.

Eso ayudó a incrementar la cobertura y puede haber significado mejores estándares (aunque no hay pruebas comparativas para demostrarlo). Sin embargo, también abrió una brecha divisoria entre los logros de los alumnos en las escuelas municipalizadas y los de colegios subvencionados.

En la prueba SIMCE a nivel nacional aplicada el 2004 a alumnos de octavo básico, los colegios subvencionados en promedio tuvieron un resultado significativamente mejor que los municipalizados. La explicación sencilla es que los primeros, que normalmente aumentan su financiamiento estatal cobrando a los padres un arancel, tienen más recursos.

Sin embargo, la Corporación Nacional de Colegios Particulares (CONACEP) refuta esto, señalando que el 30% de los colegios subvencionados se administran exclusivamente con financiamiento estatal y que el 50% cobra a los padres menos de 10.000 pesos (US$18 aproximadamente) mensuales. Pero las municipalidades tienen una explicación diferente.

Se quejan de que la descentralización las ha atrapado en una camisa de fuerza. “Fue innovadora y positiva; el problema es que nos entregó toda la responsabilidad, pero ninguna de las facultades correspondientes”, dice Manuel José Ossandón, alcalde de la populosa comuna de Puente Alto, en la zona sur de Santiago.

Con 29 colegios atendiendo a 28.500 alumnos, señala que no tiene la facultad para negociar los sueldos de los maestros -lo que hace centralmente el Ministerio de Educación- ni para despedir a los que tienen un pobre desempeño. “Simplemente no tenemos las herramientas de administración necesarias”, se queja.

En el centro de estas quejas se encuentra el Estatuto Docente, una ley que se introdujo a principios de los 90 para ofrecer a los profesores prospectos de carrera más seguros y mejorar su pobre estatus profesional. Sin embargo, al vincular los aumentos salariales a los años de servicio, en vez de a los resultados, y al otorgarles cargos prácticamente vitalicios, el estatuto socavó una característica clave de la descentralización de los 80 que apuntaba a crear incentivos más sólidos para el desempeño de los profesores.

El resultado es que las municipalidades se han visto cargadas con profesores caros y añosos. Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el 30% de los profesores chilenos tienen más de 50 años, lo que se compara con el 5% de Brasil y el 10% de Argentina y, según el Ministerio de Educación, la mitad de los profesores en colegios municipales tienen más de 50 años.

Y tienen pocos incentivos para mejorar su desempeño. “La disciplina es imposible e incluso los buenos profesores caen en la mediocridad”, lamenta Ossandón.

Por Lo Que Pagas…

Durante los últimos quince años, el gasto en educación ha aumentado fuertemente. Según el Ministerio de Educación, el gasto público llegó al 4,0% del PIB en el 2004, más que el 2,4% que apenas invertía en 1990, mientras que el gasto privado -principalmente en aranceles escolares y universitarios- subió del 1,6% al 3,3% del PIB.

Pero eso se destinó principalmente a aumentar la cobertura y a mejoras de infraestructura, pese a que la lamentable condición de algunos colegios llamó la atención pública durante el reciente paro. Hoy en día, existe consenso en cuanto a que, si Chile quiere dar un salto en resultados educacionales, tiene que estar preparado para pagar por ello.

“Un aumento sustancial de los recursos -digamos, duplicando el gasto- es lo que más ayudaría a mejorar los resultados”, sostiene Sergio Bitar, quien fuera ministro de Educación de Chile hasta diciembre. Los colegios subvencionados reciben cerca de 30.000 pesos (menos de US$60) mensuales por alumno de manos del gobierno, mientras que los principales colegios privados del país (que prefieren operar sin la subvención estatal) cobran hasta 10 veces esa cantidad.

Pero el dinero no lo es todo. Las comparaciones internacionales muestran que países como Polonia y Hungría, donde el gasto por alumno es levemente superior al de Chile, logran resultados mucho mejores. Y eso también se confirma en Chile, donde algunos colegios municipales y subvencionados logran excelentes resultados con el mismo presupuesto ajustado con que cuentan sus símiles con bajos resultados.

El desafío es combinar un mayor gasto con un control de los resultados más efectivo. “El actual nivel de gasto es muy bajo, pero -si va a incrementarse- es vital una mayor responsabilidad en la gestión”, argumenta Loreto Fontaine, investigadora del Centro de Estudios Públicos en Santiago.

Además de desarmar el nudo creado con el Estatuto Docente, esto también significa abordar el tema igualmente espinudo de la evaluación de los docentes. Un programa de evaluación, resistido por el Colegio de Profesores, se ha implementado sólo parcialmente y es demasiado perfunctorio, dice Fontaine.

Pero no sería justo pintar a los profesores como los únicos villanos de la historia. Cierto, su reclamo de estar mal remunerados ya no resiste análisis: según la OCDE su salario promedio ahora es superior, en términos de ingreso per cápita nacional, que en prácticamente todos los países desarrollados. Sin embargo, muchos profesores, en especial los mayores, están limitados por su escasa capacitación.

“Observo clases en escuelas primarias y está claro que la capacitación de los profesores es débil tanto en lo que se refiere a técnica como al contenido curricular”, indica Fontaine. Una de las características distintivas de los colegios subvencionados exitosos, tales como los administrados por las fundaciones Matte y Astoreca, es el énfasis que ponen en la capacitación en el lugar de trabajo diseñada para abordar las debilidades específicas de los profesores, añade.

Esto sugiere que los colegios necesitan más autonomía para evaluar a los profesores, identificar sus fortalezas y mejorar sus debilidades. No obstante, la responsabilidad en la gestión también requiere más control estatal de sus resultados, argumenta Gregory Elacqua.

Éste es el caso de Holanda, uno de los otros pocos países que financian sus escuelas mediante subvenciones. La supervisión estatal ahí es muy fuerte, destaca, y no es una contradicción, sino un complemento necesario para la descentralización.

En la actualidad, el gobierno chileno supervisa poco más que la asistencia diaria de los alumnos en base a lo cual se calcula el financiamiento de los colegios. Ése es un problema que el nuevo gobierno, encabezado por la Presidenta Michelle Bachelet, se propone abordar por medio de la creación de una Superintendencia de Educación.

Participaciones Internacionales

Los magros resultados de los colegios de Chile son el Talón de Aquiles de la que de otro modo sería la alta competitividad internacional del país. En el Índice de Competitividad Mundial, publicado el año pasado por el Foro Económico Mundial, Chile ocupó el lugar No. 27 a nivel general entre 117 países, pero sólo el No. 81 medido según la calidad de la educación estatal y, en enseñanza de matemáticas y ciencias, cayó al lugar No. 85.

Pero no son sólo los colegios estatales los que están teniendo malos desempeños. Los principales colegios privados de Chile -que tienen muchos más recursos, autonomía y, probablemente, responsabilidad de la gestión ante padres bien informados- también muestran un bajo nivel cuando se les mide respecto de estándares internacionales.
En una prueba realizada por el Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes (PISA, por su sigla en inglés) de la OCDE en el 2000, el 5% de los mejores alumnos chilenos -aproximadamente el grupo que asiste a los mejores colegios privados- logró sólo 555 puntos en lectura. En contraste, el mismo grupo en los países de la OCDE obtuvieron un promedio de 652 puntos y, en Estados Unidos, 669 puntos.
El dinero nuevamente es parte del problema, sostiene Nigel Blackburn, director de educación de la Asociación de Colegios Británicos en Chile. Destaca que las colegiaturas son mucho menores que en países comparables de Sudamérica. “Están obteniendo una buena relación precio calidad, pero ni siquiera los padres más ricos de Chile están gastando lo suficiente en educación”, argumenta.

Y eso se debe en parte a que no son suficientemente ambiciosos, añade. Miden el desempeño de sus hijos según la prueba de selección universitaria (PSU) donde los principales colegios privados tienen buenos resultados, con cerca del 23% de sus alumnos superando los 700 puntos, lo que se compara con el 5% de los colegios municipalidades y apenas poco más del 6% de los colegios subvencionados.

Pero no miran el panorama más amplio de los estándares internacionales y, como consecuencia, los colegios no están presionados para hacer más que tener buenos resultados en la PSU, que no es precisamente desafiante a nivel intelectual, dice Blackburn. Y algunos colegios incluso están eliminando sus programas de Bachillerato Internacional debido a que los padres se quejan de que la mayor presión perjudica los resultados en la PSU de sus hijos

Por supuesto, Chile no está solo en la preocupación sobre los estándares educacionales, pero eso es parte del problema: mientras titubea, otros países tienen la posibilidad de avanzar. Ésta es una de las críticas contra el Consejo Asesor Presidencial de la Educación que la Presidenta Bachelet formó en respuesta al paro estudiantil con el fin de que recomendara medidas para mejorar los estándares educacionales.

Con más de 70 miembros, que incluyen estudiantes, profesores y representantes de los padres además de expertos en educación, será difícil que logre acuerdos. Y el riesgo, dice Sergio Bitar, es que podría demorar el avance en otros seis meses, ocupando una parte importante del período de cuatro años del gobierno.

Pero el paro estudiantil tuvo una consecuencia positiva: obligó a Chile a reconocer su fracaso en materia de educación y ése es un paso importante. El desafío ahora será convertir ese reconocimiento en las tres partes esenciales de la mejoría: autonomía, responsabilidad en la gestión y ambición para hacer mejor las cosas.

More autonomy and more accountability - that is what, according to most experts, Chile’s schools need. But another ingredient is missing - the political determination to put Chile on a par with international standards.

When something doesn’t work, the temptation is to throw it away and start again. That is what high school students suggested Chile should do with its education system when they came out on strike recently in protest against the quality of state schooling and its inequity.

The system has a structural flaw, they argued. Their complaint is that, under a reform introduced in the 1980s, state-funded private schools can cream off the best and cheaper-to-educate pupils while children from poor families are forced to attend state-run schools, with fewer resources to compensate for their greater educational disadvantages.

“Poor kids have dreams just like rich ones but our schooling traps us in our social class,” says Víctor Díaz, a taxi driver’s son in his last year at a state school in Santiago. “Even if we’re brighter, we’re not going to get anywhere.”

There is, indeed, consensus that Chile’s education system is not delivering the necessary results, either in terms of attainment or equity. But that doesn’t mean that a return to a pure state system would be the solution even if it were possible, warns Gregory Elacqua, a lecturer at the Adolfo Ibáñez University in Santiago.

And it ignores the progress that Chile has achieved since the return of democracy in 1990. >From a low starting point as compared to many other Latin American countries, access to education expanded rapidly, bringing Chile into line with Argentina and Uruguay, the regional leaders.

By1990, elementary education was already virtually universal, but the coverage of high school education reached only 80%. Today, that is also close to 100%, and seven in ten of today’s university students are the first generation in their families to receive higher education.

But increasing coverage is the easy part. It is in everyone’s interest. Parents want more educational opportunities for their children, teachers see the prospect of more jobs, and the government can boast a satisfying increase in enrolment statistics.

Improving the quality of schooling is much trickier. Teachers get edgy about evaluation, redistribution of resources can be politically sensitive and parents - with other demands on their time and, in many cases, limited educational qualifications of their own - need to be involved.

And, for governments, it is often easier to shirk the task. “The hard road forward on education is not appealing to governments…because their horizon is electoral and they won’t normally reap the benefits,” pointed out Bruno Philippi, president of Chile’s Manufacturers’ Association (SOFOFA), at a recent AmCham breakfast.

But it is crucial not only for the country’s international competitiveness, but also for social cohesion. “Leaving some groups of society out of the basic structure of development and the country’s future is explosive,” warned Philippi.

Hybrid system

The schoolchildren have a point when they claim that Chile’s education system is structurally flawed. Although decentralized, it fails to provide schools with the autonomy to do their job properly and, although grounded in competition as the key to results, it is remarkably short on incentives.

It was in the early 1980s that the Pinochet military government radically reshaped Chile’s education system. It created a structure, still in place today, under which responsibility for running state elementary and high schools was devolved to the country’s municipalities and a system of vouchers - paid to schools rather than to families - was introduced to allow privately-run schools to compete for the state funding available to municipal schools.

That helped to increase coverage and it may have meant better standards (although there are no comparable tests to prove it). However, it also opened a divisive gap between the attainment of pupils in municipal schools and those in state-funded private schools.

In the SIMCE national test of last-year elementary pupils conducted in 2004, state-supported private schools on average performed significantly better than municipal schools. The easy explanation is that the former, which usually top up their state funding by charging parents a fee, have more resources.

However, the National Corporation of Private Schools (CONACEP) disputes this, pointing out that 30% of private schools manage exclusively on state funding and 50% charge parents less than 10,000 pesos (approximately US$18) a month. And the municipalities have a different explanation.

They complain that decentralization has trapped them in a strait jacket. “It was innovative and positive; the trouble is that it gave us all the responsibility, but none of the powers to go with it,” says Manuel José Ossandón, mayor of the populous Puente Alto district of southern Santiago.

With 29 schools catering for 28,500 pupils, he points out that he has the power neither to negotiate teachers’ salaries - that is done centrally by the Education Ministry - nor to fire teachers who perform poorly. “We just don’t have the necessary management tools,” he complains.

At the heart of these complaints is the Estatuto Docente, a law introduced in the early 1990s to offer teachers more secure career prospects and improve their poor professional status. However, by tying salary increases to years of service, rather than results, and giving them virtually watertight tenure, it undermined a key feature of the 1980s decentralization that aimed to create stronger incentives for teacher performance.

The result is that the municipalities have been saddled with expensive and aging teachers. According to the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), 30% of Chilean teachers are over 50 years of age, as compared to 5% in Brazil and 10% in Argentina and, according to the Education Ministry, half of teachers in municipal schools are over 50.

And they have little incentive to improve their performance. “Discipline is impossible and even good teachers eventually slip into mediocrity,” laments Ossandón.

What you pay for…

Over the last fifteen years, expenditure on education has increased sharply. According to the Education Ministry, public spending reached 4.0% of GDP in 2004, up from just 2.4% in 1990, while private spending - mostly on school and university fees - has risen from 1.6% to 3.3% of GDP.

But that went mostly on increased coverage and - despite the lamentable condition of some schools brought to public attention during the recent strike - on infrastructure improvements. Today, there is consensus that, if Chile wants to make a leap in educational results, it has to be prepared to pay for it.

“A substantial increase in resources - say, doubling expenditure - is what would do most to improve results,” says Sergio Bitar, Chile’s education minister until December. State-funded schools receive around 30,000 pesos (less than US$60) per month per pupil from the government while the country’s top private schools (which prefer to do without the state grant) charge as much as ten times that amount.

But money is not everything. International comparisons show that countries like Poland and Hungary, where spending per pupil is only slightly higher than in Chile, achieve far better results. And that is also borne out in Chile where some municipal and state-funded private schools achieve excellent results on the same tight budget as their under-performing peers.

The challenge is to combine increased spending with more effective control of results. “The present level of spending is very low but, if it’s going to be increased, greater accountability is vital,” argues Loreto Fontaine, a researcher at the Centro de Estudios Públicos, a Santiago-based think-tank.

As well as untying the knot created by the Estatuto Docente, that also means tackling the equally thorny issue of teacher evaluation. A program of assessment, resisted by the Teachers’ Union, has only been partially implemented and is too perfunctory, says Fontaine.

But it would be unfair to paint teachers only as the villains of the story. True, their claim to be badly paid no longer holds water - according to the OECD, their average pay is now more, in terms of per capita national income, than in virtually all developed countries. However, many, and especially older, teachers are handicapped by their poor training.

“I observe classes in elementary schools and it’s clear that teacher training is weak, both as regards techniques and the content of the syllabus,” says Fontaine. One of the distinguishing features of successful state-funded private schools, such as those run by the Matte and Astoreca foundations, is their emphasis on in-service training tailored to teachers’ specific weaknesses, she adds.

This suggests that schools need more autonomy to assess teachers, identify their strengths and remedy their weaknesses. However, accountability also requires more state control of their results, argues Gregory Elacqua.

This is the case in Holland, one of the few other countries to fund privately-run schools through a voucher system. State supervision there is very strong, he points out, and is not a contradiction, but a necessary complement, to decentralization.

At present, the Chilean government supervises little more than the day-to-day pupil attendance on the basis of which a school’s funding is calculated. That is a problem that the new government, headed by President Michelle Bachelet, is proposing to address through the creation of a Superintendency of Education.

International stakes

The poor results of Chile’s schools are the Achilles heel of the country’s otherwise high international competitiveness. In the Global Competitiveness Index, published last year by the World Economic Forum, Chile took overall 27th place out of 117 countries, but only 81st place on the quality of state schooling and, on math and science education, dropped to 85th position.

But it is not only state-funded schools that are performing badly. Chile’s top private schools - with their far greater resources, autonomy and, presumably, accountability to well-informed parents - also put on a poor show when measured against international standards.
In a test carried out by the OECD’s Program for International Student Assessment (PISA) in 2000, the top-scoring 5% of Chilean pupils - roughly the group that attends the best private schools - achieved only 555 points on reading. By contrast, the same group in OECD countries achieved an average of 652 points and, in the United States, 669 points.
Money is again part of the problem, says Nigel Blackburn, director of education at the Association of British Schools in Chile. He points out that school fees are much lower than in other comparable South American countries. “They’re getting good value for money but even Chile’s richest parents aren’t spending enough on education,” he argues.

And that’s partly because they aren’t ambitious enough, he adds. They measure their children’s performance against the national university entrance exam (PSU) where the top private schools do well, with some 23% of their pupils scoring over the benchmark 700 points as compared to less than 5% in municipal schools and only just over 6% in state-funded private schools.

But they don’t look at the broader picture of international standards and, as a result, schools aren’t under pressure to do more than just perform well in the PSU, which is not exactly intellectually challenging, says Blackburn. And some schools are even dropping their International Baccalaureate programs because parents complain that the added pressure prejudices their children’s PSU results.

Chile is not, of course, alone in worrying about educational standards, but that is part of the problem - while it dithers, other countries have a chance to get ahead. This is one of the criticisms against the National Advisory Council that, in response to the school strike, President Bachelet set up to recommend measures to improve educational standards.

With over 70 members, including student, teacher and parent representatives as well as educational experts, it will be difficult for it to reach agreement. And the risk, says Sergio Bitar, is that it could delay progress for another six months, taking a significant chunk out of the government’s four-year term.

But the student strike has had one positive consequence - it has forced Chile to acknowledge its failure on education, and that is an important step. The challenge now will be to turn that acknowledgement into the three ‘A’s of improvement - autonomy, accountability, and the ambition to do better.