[:es]¿Cuán bueno es el sistema de pensiones de Chile?[:en]How good is Chile’s pension system?[:]
06 Octubre 2016
[:es]La prueba real de las políticas públicas a menudo viene mucho después que fueron implementadas; en el caso de las pensiones, una vida laboral más tarde. Y ahí es, precisamente, donde se encuentra ahora el sistema de pensiones de Chile, inaugurado en 1981.
por Ruth Bradley
Hace 35 años, Chile dio lo que entonces fue un paso radical. Se decidió que en vez de financiar las pensiones con las contribuciones previsionales de la población activa, se obligaría a los ciudadanos a empezar a ahorrar para su propia jubilación.
La idea de cuentas de capitalización individual para la jubilación no era algo totalmente nuevo, sin embargo, el sistema chileno, con sus Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) privadas se convirtió en un modelo que posteriormente fue adoptado, aunque con ciertas modificaciones, por otros países de América Latina y algunos en Europa Oriental. Las razones que tuvieron para hacerlo fueron poderosas.
A medida que los ahorros en el sistema chileno se fueron acumulando -hoy alcanzan unos US$ 173.000 millones, equivalente a 70% del PIB- se constituyeron en una nueva fuente de financiamiento para las empresas chilenas, alimentando el crecimiento de la economía y de los mercados de capital del país y, en un círculo virtuoso, otorgando altos retornos sobre los mismos ahorros. Más aún, al quitarle al Gobierno una gran parte de la carga de tener que financiar las pensiones, el sistema también prometió sostenibilidad fiscal.
El sistema de pensiones de Chile está lejos de ser la única razón de la buena salud fiscal del país -una tradición de disciplina consagrada en una regla fiscal que ata el gasto público a los ingresos de mediano plazo es clave-, pero ha contribuido. En el Global Aging Preparedness Index (Índice Mundial de Preparación para el Envejecimiento), publicado en 2013 por el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS, en su sigla en inglés), con sede en Estados Unidos, Chile clasificó en el 3er lugar en materia de sostenibilidad fiscal, por delante de Estados Unidos que clasificó 11ro.
Sin embargo, desde los primeros años de la década los 80, las presiones sobre los sistemas de pensiones en todo el mundo (tanto públicos de reparto como aquéllos basados en cuentas de capitalización individual) han crecido fuertemente. Por supuesto, la población ha envejecido: los hombres de 65 años de edad en Chile ahora tienen una expectativa de sobrevida de 21 años, comparada con 13 años cuando se creó el sistema de pensiones; mientras que para las mujeres de 60 años de edad esta expectativa ha aumentado de 21 a 30 años.
Los sueldos reales también han crecido. Para los sistemas de capitalización individual esto constituye un problema, ya que los primeros años de ahorro de las personas se habrán basado en ingresos muy inferiores a aquellos con los que comparan sus pensiones al momento de jubilarse.
Por otra parte, están las tasas de interés internacionales. Actualmente, éstas no solo están bajas, sino que hay altas probabilidades de que se mantengan así en el futuro previsible, disminuyendo la rentabilidad de los ahorros previsionales.
En consecuencia, hay insatisfacción con los sistemas de pensiones en todo el mundo. Y ésta puede aumentar, con presiones para cambiar a sistemas de reparto, advierte Richard Jackson, presidente del Instituto Mundial de Envejecimiento (Global Aging Institute) con sede en Estados Unidos y uno de los autores del Índice Mundial de Preparación para el Envejecimiento.
La pensión adecuada
Junto con ser fiscalmente sostenibles, los sistemas de pensiones deben también ser social y políticamente sostenibles. Eso depende crucialmente de las pensiones que paguen; y ése es el problema al que se está enfrentando el sistema chileno.
Cuando fue inaugurado, el sistema prometió una tasa de reemplazo -es decir, la pensión medida como porcentaje del ingreso de la persona al final de su vida laboral- de 70%. Dicha promesa estaba sujeta a una serie de condiciones, como la frecuencia de las cotizaciones, pero lo que quedó grabado en la mente de las personas fue aquel mágico 70%.
Sin embargo, según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), actualmente la tasa de reemplazo en Chile para una persona de ingreso medio es levemente inferior a 40%. Esto no solo está muy por debajo de las expectativas de los chilenos, sino también es significativamente inferior al promedio de los países de la OCDE que es un poco más de 60%.
La Asociación de Administradoras de Fondos de Pensiones estima que la tasa de reemplazo es superior a la cifra de la OCDE, indicando que cifras globales para el sistema como un todo pueden ser engañosas porque incluyen a personas que, por las razones que sea, no cotizaron durante toda su vida laboral. Cita un estudio encargado por la asociación en 2012 que calculó tasas de reemplazo de 87% para los hombres y de 58% para las mujeres, pero basado en una muestra de solo 25.000 pensionados.
Qué es una tasa de reemplazo social y políticamente sostenible, es un tema de debate y en todo caso depende del ingreso de cada persona. Pablo Antolín, jefe de la Unidad de Pensiones Privadas de la OCDE, considera que para los segmentos de ingresos medios de la población, una tasa de reemplazo de 60% satisface la definición de sostenibilidad social de la OCDE considerada como suficiente para cubrir necesidades básicas como vivienda y alimentación y dejar un poco para algunos gastos extra; “aunque no para un viaje a Europa cada año”, advierte.
Para personas de bajos ingresos, por otra parte, dice que 60% no es suficiente. En Chile, sin embargo, las personas de menores ingresos se acercan más a ese porcentaje que quienes son más pudientes porque, gracias a las pensiones estatales suplementarias introducidas en 2008, ellos tienen una tasa de reemplazo de alrededor de 50%, según la OCDE.
Lo anterior sugiere que la Presidenta Michelle Bachelet tenía razón cuando, al anunciar planes para reformar el sistema de AFP en agosto pasado, indicó que actualmente el desafío no es tanto la pobreza en la vejez (aunque ésta todavía existe), sino las pensiones inadecuadas en rangos superiores de ingreso. La pregunta, no obstante, es por qué son inadecuadas dichas pensiones.
Una queja común es que las AFP son “caras” o, dicho en otras palabras, que sus comisiones de administración sacan una tajada demasiado grande del ahorro de sus cotizantes. Los críticos señalan que debido a que estas comisiones se cobran separadamente de los aportes a las cuentas de los cotizantes, la rentabilidad de las cuentas que publican la industria y el regulador, la Superintendencia de Pensiones, no refleja este costo.
El hecho de que actualmente solo haya seis AFP (comparado con más de 20 en la década de los 90) y de que las dos mayores reúnan más de 50% del total de los fondos administrados por la industria, le da credibilidad al argumento de la falta de competencia. En efecto, el Gobierno aduce la limitada competencia en la industria como la razón del proyecto de ley actualmente en el Congreso para crear una AFP estatal.
Comparar las comisiones de administración de los sistemas de pensiones de diferentes países o con otras industrias de servicios financieros es algo notoriamente difícil, ya que están cobradas de maneras muy diferentes. ¿Se cobran, por ejemplo, como porcentaje del ingreso mensual de cada cotizante como en Chile? O bien, como es lo más corriente, ¿sobre el saldo de la cuenta del afiliado?
Rodrigo Pérez, presidente de la Asociación de AFP, calcula que las comisiones de la industria representan alrededor de 0,6% del saldo de las cuentas de los afiliados. Lo anterior se compara favorablemente con las comisiones cobradas por los fondos mutuos, tanto nacionales como internacionales, sostiene.
Pablo Antolín, por otra parte, las considera más bien elevadas. Gracias a que la reforma de 2008 introdujo un sistema de subasta para los nuevos afiliados, las comisiones de las AFP han disminuido significativamente, dice, pero agrega que todavía hay espacio para reducirlas.
El meollo del problema
Según Antolín, sin embargo, las comisiones de administración de la industria no son el tema más importante. Esto se puede resumir de manera muy simple: los chilenos están recibiendo las pensiones por las que pagan.
El aporte obligatorio -es decir, aquel porcentaje de su ingreso que los cotizantes a las AFP deben aportar a sus cuentas cada mes- ha permanecido invariable en 10% desde 1981, aun cuando las expectativas de vida han aumentado. Rodrigo Pérez señala que sobre la base de una vida laboral de 30 años, eso equivale a aportar solo tres años de ingresos, los que sumados a su respectiva rentabilidad, los pensionados deben tratar de repartir a lo largo de sus 20 ó 30 años de jubilación.
Actualmente, el Gobierno está proponiendo aumentar la tasa de cotización a 15%. Aún no está claro si ese 5% adicional irá a la cuenta individual de los cotizantes o a un fondo común para financiar suplementos a las pensiones más bajas. En el primer caso, sin embargo, eso representaría 50% de aumento de los actuales aportes, sugiriendo -si las demás variables, como las tasas de retorno, permanecen iguales- que la tasa de reemplazo debería, eventualmente, aumentar en 50% también o, dicho en otras palabras, llegar a un nivel más sostenible de 60%.
Pero la tasa de cotización no es el único problema. También está la cuestión de la así llamada ‘densidad de cotización’ o, dicho en otras palabras, durante qué porcentaje de su vida laboral en realidad aportan las personas a su AFP.
Es preocupantemente bajo. Según un informe publicado el año pasado por una comisión asesora sobre políticas de pensiones formada por el Gobierno, la densidad de cotización promedia un escaso 50% -y baja fuertemente con el nivel de ingreso- y, para las mujeres, que a menudo salen temporalmente del mercado laboral para criar a sus hijos, promedia un mero 33%.
Lo anterior, sin embargo, no es un tema estrictamente privativo de las pensiones y sería un error tratarlo como tal, advierte Pablo Antolín. “En el pasado, América Latina ha intentado resolver temas del mercado laboral mediante políticas de pensiones, pero éstas han sido contraproducentes”, señala.
Uno de los temas es el empleo informal. Eso no solo ayuda a explicar por qué la densidad de cotización es menor en los segmentos de más bajos ingresos, sino que también significa que ésta tenderá a disminuir cada vez que la economía y el mercado laboral se debiliten.
Otro problema es el empleo por cuenta propia. Éste también puede estar relacionado con un mercado laboral débil, ya que a menudo sustituye la pérdida de un empleo formal. En Chile, sin embargo, aun los empleados por cuenta propia que están insertos en el sector formal, en el sentido que pagan sus impuestos regularmente, raramente cotizan en el sistema de AFP.
Según el Instituto Nacional de Estadísticas (INE), unos 2 millones de chilenos, es decir, un cuarto de la fuerza laboral, están empleados por cuenta propia. Bajo la reforma al sistema de pensiones introducida por la primera administración de la Presidenta Bachelet, en 2008, los aportes previsionales habrían sido obligatorios para los trabajadores independientes a partir de 2015; pero, durante el período voluntario previo, más de 70% optó por no cotizar y los aportes obligatorios todavía no han sido aplicados.
Decisiones políticas
La industria de las AFP reconoce que es necesario introducir algunos cambios al sistema. Lo anterior no solamente debido a la mayor expectativa de vida de los chilenos, sino porque a medida que Chile se aproxima a convertirse en un país desarrollado, la rentabilidad de los ahorros previsionales con toda seguridad disminuirá.
Algunas de las decisiones que es necesario adoptar serán políticamente difíciles. La edad de jubilación para las mujeres -un tema respecto del cual el Gobierno no ha definido su postura- seguramente deberá aumentar desde los actuales 60 años de edad (comparado con los 65 en el caso de los hombres). Actualmente, 13 países de la OCDE tienen edades de jubilación inferiores para mujeres que para hombres, pero la diferencia está en vías de ser eliminada en todos menos tres de ellos: Chile, Suiza e Israel.
Las decisiones difíciles requieren de conversaciones francas y, adelantando la publicación por parte de la Cámara Chileno Norteamericana de Comercio, AmCham Chile, de un informe sobre las propuestas de reformas del Gobierno, una de las tareas cruciales de abordar es el manejo de las expectativas, dice la presidenta del gremio, Kathleen Barclay. “Cualquier cambio debe estar basado en un diagnóstico completo y compartido”, dice.
Esto, a su vez, plantea el tema de la educación financiera. Según una encuesta realizada recientemente para Felices y Forrados, una empresa que asesora a los afiliados de las AFP para hacer un mejor uso del sistema, concluyó que 37% de los cotizantes no sabía que sus ahorros previsionales les pertenecían a ellos y no a su AFP. Más aún, según Gino Lorenzini, el fundador de dicha compañía, existe una clara correlación entre semejante malentendido y la inclinación a participar en marchas de protesta en contra del sistema de AFP.
La incomprensión respecto del sistema de pensiones no es un problema solo en Chile. “La educación financiera es un desafío pendiente en todo el mundo y uno que estamos recién comenzando a abordar”, dice Richard Jackson, del Instituto Mundial sobre Envejecimiento.
Una de las consecuencias de esto es que, en Chile, la mayoría de las personas parecen no comparar precios y términos y condiciones en busca de la AFP que más les conviene. Las comisiones de administración fluctúan entre 1,54% y 0,41% del ingreso mensual de los cotizantes; sin embargo, la AFP que cobra la mayor comisión tiene 1,6 millones de cotizantes, y la que cobra la menor comisión tiene solo 450.000 cotizantes.
La educación respecto del sistema de pensiones debe ser llevada a cabo mediante una asociación público-privada, sugiere Kathleen Barclay. “Esa es la única manera de asegurar su real credibilidad a ojos de la gente”, opina.
En efecto, uno de los desafíos clave del sistema consiste en aumentar la credibilidad de las AFP. De lo contrario, la demanda por una vuelta al sistema de reparto financiado por el estado, que ya ha sido expresada en las marchas recientes, es probable que vaya en aumento.
Pero ése es la clásica trampa de “el pasto de mi vecino es más verde”. Después de todo, los mismos factores -el envejecimiento de la población y la perspectiva de rentabilidades inferiores- con los que están lidiando los sistemas de capitalización individual de todo el mundo son también un problema para la sostenibilidad de los sistemas de reparto. Se trata, por lo tanto, de desafíos que enfrentan todos los sistemas de pensiones, no solo uno en particular.
[:en]The real test of public policies often comes long after they were implemented - in the case of pensions, a working life later. And that is precisely where Chile's private pension system, launched in 1981, is now.
By Ruth Bradley
Thirty-five years ago, Chile took what was then a radical step. It decided that, instead of financing pensions out of the social security contributions of the working population, it would oblige its citizens to begin to save for their own retirement.
The idea of individual pension savings accounts wasn't altogether new but the Chilean system, with its private administrators (AFPs), became a model that was subsequently adopted, albeit with some modifications, by other Latin American and some East European countries. There were a number of powerful reasons why they followed suit.
As savings in the Chilean system gradually built up - today, they reach some US$173 billion or 70% of GDP - they provided a new source of investment financing for Chilean companies, fuelling the growth of the economy and the country's capital markets and, in a virtuous circle, delivering high returns on the savings themselves. Moreover, by taking a large part of the burden of financing pensions off the government, the system also promised fiscal sustainability.
Chile's private pension system is far from the only reason for the country's healthy fiscal situation - a tradition of discipline enshrined in a fiscal rule that ties government spending to medium-term revenues is key - but it has helped. In the Global Aging Preparedness Index, developed by the US-based Center for Strategic and International Studies (CSIS) and published in 2013, Chile ranked third on fiscal sustainability, ahead of the US in 11th place.
But, since the early 1980s, pressures on pension systems worldwide - whether of the public pay-as-you-go type or those based on personal savings accounts - have mounted sharply. The population has, of course, aged - men of 65 in Chile can now expect to live another 21 years, up from 13 years when the private pension system was created, while, for women of 60, the increase has been from 21 to 30 years.
Real wages have increased too. For personal savings systems, that is a problem because the early years of a person's savings will have been based on a much lower income than that with which, when they retire, they will compare their pension.
Then, there are international interest rates. Not only are they low now but there is a good chance they will remain so in the foreseeable future, reducing the return on pension savings.
The upshot is that, around the world, there is dissatisfaction with pension systems. And it may grow, with pressure for a shift to pay-as-you-go systems, warns Richard Jackson, president of the US-based Global Aging Institute and one of the authors of the Global Aging Preparedness Index.
The right pension
As well as being fiscally sustainable, pension systems also have to be socially and politically sustainable. That depends crucially on the pensions they pay and is where the Chilean system has run into problems.
When it was launched, it promised a replacement rate - a pension measured as a percentage of a person's income at the end of their working life - of 70%. That promise was tied to a number of conditions, like the frequency of contributions, but what stuck in people's minds was the magic 70% figure.
However, according to the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), the replacement rate in Chile for an average earner is currently just under 40%. That is not only far below Chileans' expectations but also well below the OECD average of just over 60%.
The Association of AFPs, the industry association, reckons that the rate is higher, pointing out that figures for the system as a whole can be misleading because they include people who, for whatever reason, did not contribute during all their working life. It cites a study it commissioned in 2012 which found replacement rates of 87% for men and 58% for women but that was based on a sample of only 25,000 pensioners.
What is a socially and politically sustainable replacement rate is a matter of debate and, in any case, depends on a person's working income. Pablo Antolín, head of the OECD's Private Pensions Unit, reckons that, for mid-income segments of the population, 60% fulfils the OECD's definition of social sustainability as being sufficient to cover housing, food and other basic needs and leave a bit over for extras - "although not a trip to Europe every year," he cautions.
For low earners, on the other hand, he says 60% is not enough. In Chile, though, low earners are closer to that figure than their better-off peers because, thanks to supplementary state pensions introduced in 2008, they have a replacement rate of almost 50%, according to the OECD.
This suggests that President Michelle Bachelet was right when, on announcing plans to reform the AFP system in August, she indicated that the challenge now is not so much old-age poverty - although that still exists - as inadequate pensions further up the income scale. The question, though, is why they are inadequate.
One common complaint is that the AFPs are "expensive" or, in other words, that their administration fees take too large a slice out of their contributors' savings. Critics point out that, because these fees are charged separately from payments into contributors' accounts, the return on the latter as published by the industry and the regulator, the Superintendency of Pensions, does not reflect this cost.
The fact that there are now only six AFPs - down from over 20 in the 1990s - and that the two largest account for over 50% of the industry's assets under management gives credence to the argument of a lack of competition. Indeed, the government cites limited competition in the industry as the reason for a bill currently before Congress to create a state AFP.
Comparing pension systems' administration fees across countries or with other financial service industries is notoriously tricky because they are charged in so many different ways. Are they charged, for example, as a percentage of a contributor's monthly income as in Chile? Or, as more usually, on the balance in a contributor's account?
Rodrigo Pérez, president of the Association of AFPs, estimates that the industry's fees come in at around 0.6% of the balance in contributors' accounts. That compares favorably with the commissions charged by both local and international mutual funds, he says.
Pablo Antolín, on the other hand, considers them on the high side. Thanks to the 2008 reform's introduction of an auction system for new contributors, fees have dropped significantly, he notes, but there is, he believes, still room for improvement.
Crux of the problem
According to Antolín, however, the industry's administration fees are not the big issue. That can be summarized very simply - Chile is getting the pensions it pays for.
The mandatory contribution rate - the percentage of their income that AFP contributors must pay into their account each month - has remained unchanged at 10% since 1981, even as life expectancy has lengthened. Rodrigo Pérez points out that, over a working life of 30 years, that is equivalent to paying in just three years' earnings which, plus the return, pensioners must then try to spread over 20 or 30 years of retirement.
The government is now proposing to increase the contribution rate to 15%. It is not yet clear whether the additional 5% would go to AFP contributors' personal accounts or to a common fund to finance top-ups of lower pensions. In the former case, however, it would represent a 50% increase in the amounts being paid in, suggesting that - all other things, like rates of return, being equal - the replacement rate ought eventually also to rise by 50% or, in other words, to a more sustainable 60%.
But the contribution rate is not the only problem. There is also the matter of the so-called density of contributions or, in other words, during what percentage of their working life people actually pay into the AFP system.
It is worryingly low. According to a report last year by an advisory commission on pension policy convened by the government, contribution density averages only around 50% - and drops sharply with income level - and, for women, who often take time out of the labor market to raise children, reaches a mere 33%.
That is, however, not strictly a pension issue and it would be a mistake to treat it as such, warns Pablo Antolín. "In the past, Latin America has tried to solve labor market issues through pension policy and it has backfired," he says.
One of the issues is informal employment. That not only helps to explain why the density of contributions is lower among low-income segments of the population, but also means that it will tend to drop whenever the economy weakens and the labor market softens.
A further problem is self-employment. This can also be related to a soft labor market since it is often a stopgap in the face of the loss of a formal payroll job. In Chile, however, even the self-employed who are in the formal sector in the sense that they pay taxes regularly are rarely AFP contributors.
According to the National Statistics Institute (INE), some 2 million Chileans, or a quarter of the labor force, are self-employed. Under the pension reform introduced by the first Bachelet administration in 2008, pension contributions would have become mandatory for the self-employed as from 2015 but, during the prior voluntary period, over 70% opted out and mandatory contributions have yet to be enforced.
Political decisions
The AFP industry recognizes that some changes to the system are required. That is not only because of longer life expectancy but also because, with Chile close to being a developed economy, returns on the system's assets under management will almost certainly drop.
Some of the decisions that need to be taken will be politically tough. The retirement age for women - an issue on which the government has not defined its position - will almost certainly have to increase from its current 60 years (as compared to 65 for men). At present, 13 OECD countries have a lower retirement age for women than men, but the difference is on the way to being eliminated in all but three - Chile, Switzerland and Israel.
Difficult decisions call for straight talking and, ahead of AmCham's publication of a position paper on the government's reform proposals, one of the key tasks is to manage expectations, says the Chamber's president, Kathleen Barclay. "Any changes need to be based on a complete and shared diagnosis," she says.
That, in turn, raises the matter of financial education. A survey carried out recently for Felices y Forrados, a company that advises AFP contributors on how to make best use of the system, found that 37% did not know that their pension savings actually belong to them, rather than their AFP. Moreover, according to Gino Lorenzini, the company's founder, there is a close correlation between this misconception and inclination to participate in protest marches against the system.
Lack of understanding of the pension system is not a problem confined to Chile. "Financial education is a pending challenge worldwide and one we're only just beginning to get to grips with," says the Global Aging Institute's Richard Jackson.
One consequence of this is that, in Chile, most people don't seem to shop around for the best AFP deal. Administration fees range from 1.54% to 0.41% of monthly income but the AFP with the highest fee has 1.6 million contributors and the one with the lowest fee only 450,000.
Education about the pension system should be carried out through a public-private partnership, suggests Kathleen Barclay. "That's the only way to ensure it has real credibility in people's eyes," she says.
Increasing the credibility of the AFP pension system is, indeed, a key challenge. Otherwise, demand for a return to a state-funded pay-as-you-go system, already voiced in recent protest marches, is likely to mount.
But that is a classic "the grass is greener on the other side of the fence" trap. After all, the same factors - an aging population and the prospect of lower returns - with which personal account systems around the world are battling are also a problem for the sustainability of pay-as-you-go systems. They are tests for all pension systems, not just one particular sort.[:]
por Ruth Bradley
Hace 35 años, Chile dio lo que entonces fue un paso radical. Se decidió que en vez de financiar las pensiones con las contribuciones previsionales de la población activa, se obligaría a los ciudadanos a empezar a ahorrar para su propia jubilación.
La idea de cuentas de capitalización individual para la jubilación no era algo totalmente nuevo, sin embargo, el sistema chileno, con sus Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) privadas se convirtió en un modelo que posteriormente fue adoptado, aunque con ciertas modificaciones, por otros países de América Latina y algunos en Europa Oriental. Las razones que tuvieron para hacerlo fueron poderosas.
A medida que los ahorros en el sistema chileno se fueron acumulando -hoy alcanzan unos US$ 173.000 millones, equivalente a 70% del PIB- se constituyeron en una nueva fuente de financiamiento para las empresas chilenas, alimentando el crecimiento de la economía y de los mercados de capital del país y, en un círculo virtuoso, otorgando altos retornos sobre los mismos ahorros. Más aún, al quitarle al Gobierno una gran parte de la carga de tener que financiar las pensiones, el sistema también prometió sostenibilidad fiscal.
El sistema de pensiones de Chile está lejos de ser la única razón de la buena salud fiscal del país -una tradición de disciplina consagrada en una regla fiscal que ata el gasto público a los ingresos de mediano plazo es clave-, pero ha contribuido. En el Global Aging Preparedness Index (Índice Mundial de Preparación para el Envejecimiento), publicado en 2013 por el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS, en su sigla en inglés), con sede en Estados Unidos, Chile clasificó en el 3er lugar en materia de sostenibilidad fiscal, por delante de Estados Unidos que clasificó 11ro.
Sin embargo, desde los primeros años de la década los 80, las presiones sobre los sistemas de pensiones en todo el mundo (tanto públicos de reparto como aquéllos basados en cuentas de capitalización individual) han crecido fuertemente. Por supuesto, la población ha envejecido: los hombres de 65 años de edad en Chile ahora tienen una expectativa de sobrevida de 21 años, comparada con 13 años cuando se creó el sistema de pensiones; mientras que para las mujeres de 60 años de edad esta expectativa ha aumentado de 21 a 30 años.
Los sueldos reales también han crecido. Para los sistemas de capitalización individual esto constituye un problema, ya que los primeros años de ahorro de las personas se habrán basado en ingresos muy inferiores a aquellos con los que comparan sus pensiones al momento de jubilarse.
Por otra parte, están las tasas de interés internacionales. Actualmente, éstas no solo están bajas, sino que hay altas probabilidades de que se mantengan así en el futuro previsible, disminuyendo la rentabilidad de los ahorros previsionales.
En consecuencia, hay insatisfacción con los sistemas de pensiones en todo el mundo. Y ésta puede aumentar, con presiones para cambiar a sistemas de reparto, advierte Richard Jackson, presidente del Instituto Mundial de Envejecimiento (Global Aging Institute) con sede en Estados Unidos y uno de los autores del Índice Mundial de Preparación para el Envejecimiento.
La pensión adecuada
Junto con ser fiscalmente sostenibles, los sistemas de pensiones deben también ser social y políticamente sostenibles. Eso depende crucialmente de las pensiones que paguen; y ése es el problema al que se está enfrentando el sistema chileno.
Cuando fue inaugurado, el sistema prometió una tasa de reemplazo -es decir, la pensión medida como porcentaje del ingreso de la persona al final de su vida laboral- de 70%. Dicha promesa estaba sujeta a una serie de condiciones, como la frecuencia de las cotizaciones, pero lo que quedó grabado en la mente de las personas fue aquel mágico 70%.
Sin embargo, según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), actualmente la tasa de reemplazo en Chile para una persona de ingreso medio es levemente inferior a 40%. Esto no solo está muy por debajo de las expectativas de los chilenos, sino también es significativamente inferior al promedio de los países de la OCDE que es un poco más de 60%.
La Asociación de Administradoras de Fondos de Pensiones estima que la tasa de reemplazo es superior a la cifra de la OCDE, indicando que cifras globales para el sistema como un todo pueden ser engañosas porque incluyen a personas que, por las razones que sea, no cotizaron durante toda su vida laboral. Cita un estudio encargado por la asociación en 2012 que calculó tasas de reemplazo de 87% para los hombres y de 58% para las mujeres, pero basado en una muestra de solo 25.000 pensionados.
Qué es una tasa de reemplazo social y políticamente sostenible, es un tema de debate y en todo caso depende del ingreso de cada persona. Pablo Antolín, jefe de la Unidad de Pensiones Privadas de la OCDE, considera que para los segmentos de ingresos medios de la población, una tasa de reemplazo de 60% satisface la definición de sostenibilidad social de la OCDE considerada como suficiente para cubrir necesidades básicas como vivienda y alimentación y dejar un poco para algunos gastos extra; “aunque no para un viaje a Europa cada año”, advierte.
Para personas de bajos ingresos, por otra parte, dice que 60% no es suficiente. En Chile, sin embargo, las personas de menores ingresos se acercan más a ese porcentaje que quienes son más pudientes porque, gracias a las pensiones estatales suplementarias introducidas en 2008, ellos tienen una tasa de reemplazo de alrededor de 50%, según la OCDE.
Lo anterior sugiere que la Presidenta Michelle Bachelet tenía razón cuando, al anunciar planes para reformar el sistema de AFP en agosto pasado, indicó que actualmente el desafío no es tanto la pobreza en la vejez (aunque ésta todavía existe), sino las pensiones inadecuadas en rangos superiores de ingreso. La pregunta, no obstante, es por qué son inadecuadas dichas pensiones.
Una queja común es que las AFP son “caras” o, dicho en otras palabras, que sus comisiones de administración sacan una tajada demasiado grande del ahorro de sus cotizantes. Los críticos señalan que debido a que estas comisiones se cobran separadamente de los aportes a las cuentas de los cotizantes, la rentabilidad de las cuentas que publican la industria y el regulador, la Superintendencia de Pensiones, no refleja este costo.
El hecho de que actualmente solo haya seis AFP (comparado con más de 20 en la década de los 90) y de que las dos mayores reúnan más de 50% del total de los fondos administrados por la industria, le da credibilidad al argumento de la falta de competencia. En efecto, el Gobierno aduce la limitada competencia en la industria como la razón del proyecto de ley actualmente en el Congreso para crear una AFP estatal.
Comparar las comisiones de administración de los sistemas de pensiones de diferentes países o con otras industrias de servicios financieros es algo notoriamente difícil, ya que están cobradas de maneras muy diferentes. ¿Se cobran, por ejemplo, como porcentaje del ingreso mensual de cada cotizante como en Chile? O bien, como es lo más corriente, ¿sobre el saldo de la cuenta del afiliado?
Rodrigo Pérez, presidente de la Asociación de AFP, calcula que las comisiones de la industria representan alrededor de 0,6% del saldo de las cuentas de los afiliados. Lo anterior se compara favorablemente con las comisiones cobradas por los fondos mutuos, tanto nacionales como internacionales, sostiene.
Pablo Antolín, por otra parte, las considera más bien elevadas. Gracias a que la reforma de 2008 introdujo un sistema de subasta para los nuevos afiliados, las comisiones de las AFP han disminuido significativamente, dice, pero agrega que todavía hay espacio para reducirlas.
El meollo del problema
Según Antolín, sin embargo, las comisiones de administración de la industria no son el tema más importante. Esto se puede resumir de manera muy simple: los chilenos están recibiendo las pensiones por las que pagan.
El aporte obligatorio -es decir, aquel porcentaje de su ingreso que los cotizantes a las AFP deben aportar a sus cuentas cada mes- ha permanecido invariable en 10% desde 1981, aun cuando las expectativas de vida han aumentado. Rodrigo Pérez señala que sobre la base de una vida laboral de 30 años, eso equivale a aportar solo tres años de ingresos, los que sumados a su respectiva rentabilidad, los pensionados deben tratar de repartir a lo largo de sus 20 ó 30 años de jubilación.
Actualmente, el Gobierno está proponiendo aumentar la tasa de cotización a 15%. Aún no está claro si ese 5% adicional irá a la cuenta individual de los cotizantes o a un fondo común para financiar suplementos a las pensiones más bajas. En el primer caso, sin embargo, eso representaría 50% de aumento de los actuales aportes, sugiriendo -si las demás variables, como las tasas de retorno, permanecen iguales- que la tasa de reemplazo debería, eventualmente, aumentar en 50% también o, dicho en otras palabras, llegar a un nivel más sostenible de 60%.
Pero la tasa de cotización no es el único problema. También está la cuestión de la así llamada ‘densidad de cotización’ o, dicho en otras palabras, durante qué porcentaje de su vida laboral en realidad aportan las personas a su AFP.
Es preocupantemente bajo. Según un informe publicado el año pasado por una comisión asesora sobre políticas de pensiones formada por el Gobierno, la densidad de cotización promedia un escaso 50% -y baja fuertemente con el nivel de ingreso- y, para las mujeres, que a menudo salen temporalmente del mercado laboral para criar a sus hijos, promedia un mero 33%.
Lo anterior, sin embargo, no es un tema estrictamente privativo de las pensiones y sería un error tratarlo como tal, advierte Pablo Antolín. “En el pasado, América Latina ha intentado resolver temas del mercado laboral mediante políticas de pensiones, pero éstas han sido contraproducentes”, señala.
Uno de los temas es el empleo informal. Eso no solo ayuda a explicar por qué la densidad de cotización es menor en los segmentos de más bajos ingresos, sino que también significa que ésta tenderá a disminuir cada vez que la economía y el mercado laboral se debiliten.
Otro problema es el empleo por cuenta propia. Éste también puede estar relacionado con un mercado laboral débil, ya que a menudo sustituye la pérdida de un empleo formal. En Chile, sin embargo, aun los empleados por cuenta propia que están insertos en el sector formal, en el sentido que pagan sus impuestos regularmente, raramente cotizan en el sistema de AFP.
Según el Instituto Nacional de Estadísticas (INE), unos 2 millones de chilenos, es decir, un cuarto de la fuerza laboral, están empleados por cuenta propia. Bajo la reforma al sistema de pensiones introducida por la primera administración de la Presidenta Bachelet, en 2008, los aportes previsionales habrían sido obligatorios para los trabajadores independientes a partir de 2015; pero, durante el período voluntario previo, más de 70% optó por no cotizar y los aportes obligatorios todavía no han sido aplicados.
Decisiones políticas
La industria de las AFP reconoce que es necesario introducir algunos cambios al sistema. Lo anterior no solamente debido a la mayor expectativa de vida de los chilenos, sino porque a medida que Chile se aproxima a convertirse en un país desarrollado, la rentabilidad de los ahorros previsionales con toda seguridad disminuirá.
Algunas de las decisiones que es necesario adoptar serán políticamente difíciles. La edad de jubilación para las mujeres -un tema respecto del cual el Gobierno no ha definido su postura- seguramente deberá aumentar desde los actuales 60 años de edad (comparado con los 65 en el caso de los hombres). Actualmente, 13 países de la OCDE tienen edades de jubilación inferiores para mujeres que para hombres, pero la diferencia está en vías de ser eliminada en todos menos tres de ellos: Chile, Suiza e Israel.
Las decisiones difíciles requieren de conversaciones francas y, adelantando la publicación por parte de la Cámara Chileno Norteamericana de Comercio, AmCham Chile, de un informe sobre las propuestas de reformas del Gobierno, una de las tareas cruciales de abordar es el manejo de las expectativas, dice la presidenta del gremio, Kathleen Barclay. “Cualquier cambio debe estar basado en un diagnóstico completo y compartido”, dice.
Esto, a su vez, plantea el tema de la educación financiera. Según una encuesta realizada recientemente para Felices y Forrados, una empresa que asesora a los afiliados de las AFP para hacer un mejor uso del sistema, concluyó que 37% de los cotizantes no sabía que sus ahorros previsionales les pertenecían a ellos y no a su AFP. Más aún, según Gino Lorenzini, el fundador de dicha compañía, existe una clara correlación entre semejante malentendido y la inclinación a participar en marchas de protesta en contra del sistema de AFP.
La incomprensión respecto del sistema de pensiones no es un problema solo en Chile. “La educación financiera es un desafío pendiente en todo el mundo y uno que estamos recién comenzando a abordar”, dice Richard Jackson, del Instituto Mundial sobre Envejecimiento.
Una de las consecuencias de esto es que, en Chile, la mayoría de las personas parecen no comparar precios y términos y condiciones en busca de la AFP que más les conviene. Las comisiones de administración fluctúan entre 1,54% y 0,41% del ingreso mensual de los cotizantes; sin embargo, la AFP que cobra la mayor comisión tiene 1,6 millones de cotizantes, y la que cobra la menor comisión tiene solo 450.000 cotizantes.
La educación respecto del sistema de pensiones debe ser llevada a cabo mediante una asociación público-privada, sugiere Kathleen Barclay. “Esa es la única manera de asegurar su real credibilidad a ojos de la gente”, opina.
En efecto, uno de los desafíos clave del sistema consiste en aumentar la credibilidad de las AFP. De lo contrario, la demanda por una vuelta al sistema de reparto financiado por el estado, que ya ha sido expresada en las marchas recientes, es probable que vaya en aumento.
Pero ése es la clásica trampa de “el pasto de mi vecino es más verde”. Después de todo, los mismos factores -el envejecimiento de la población y la perspectiva de rentabilidades inferiores- con los que están lidiando los sistemas de capitalización individual de todo el mundo son también un problema para la sostenibilidad de los sistemas de reparto. Se trata, por lo tanto, de desafíos que enfrentan todos los sistemas de pensiones, no solo uno en particular.
[:en]The real test of public policies often comes long after they were implemented - in the case of pensions, a working life later. And that is precisely where Chile's private pension system, launched in 1981, is now.
By Ruth Bradley
Thirty-five years ago, Chile took what was then a radical step. It decided that, instead of financing pensions out of the social security contributions of the working population, it would oblige its citizens to begin to save for their own retirement.
The idea of individual pension savings accounts wasn't altogether new but the Chilean system, with its private administrators (AFPs), became a model that was subsequently adopted, albeit with some modifications, by other Latin American and some East European countries. There were a number of powerful reasons why they followed suit.
As savings in the Chilean system gradually built up - today, they reach some US$173 billion or 70% of GDP - they provided a new source of investment financing for Chilean companies, fuelling the growth of the economy and the country's capital markets and, in a virtuous circle, delivering high returns on the savings themselves. Moreover, by taking a large part of the burden of financing pensions off the government, the system also promised fiscal sustainability.
Chile's private pension system is far from the only reason for the country's healthy fiscal situation - a tradition of discipline enshrined in a fiscal rule that ties government spending to medium-term revenues is key - but it has helped. In the Global Aging Preparedness Index, developed by the US-based Center for Strategic and International Studies (CSIS) and published in 2013, Chile ranked third on fiscal sustainability, ahead of the US in 11th place.
But, since the early 1980s, pressures on pension systems worldwide - whether of the public pay-as-you-go type or those based on personal savings accounts - have mounted sharply. The population has, of course, aged - men of 65 in Chile can now expect to live another 21 years, up from 13 years when the private pension system was created, while, for women of 60, the increase has been from 21 to 30 years.
Real wages have increased too. For personal savings systems, that is a problem because the early years of a person's savings will have been based on a much lower income than that with which, when they retire, they will compare their pension.
Then, there are international interest rates. Not only are they low now but there is a good chance they will remain so in the foreseeable future, reducing the return on pension savings.
The upshot is that, around the world, there is dissatisfaction with pension systems. And it may grow, with pressure for a shift to pay-as-you-go systems, warns Richard Jackson, president of the US-based Global Aging Institute and one of the authors of the Global Aging Preparedness Index.
The right pension
As well as being fiscally sustainable, pension systems also have to be socially and politically sustainable. That depends crucially on the pensions they pay and is where the Chilean system has run into problems.
When it was launched, it promised a replacement rate - a pension measured as a percentage of a person's income at the end of their working life - of 70%. That promise was tied to a number of conditions, like the frequency of contributions, but what stuck in people's minds was the magic 70% figure.
However, according to the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), the replacement rate in Chile for an average earner is currently just under 40%. That is not only far below Chileans' expectations but also well below the OECD average of just over 60%.
The Association of AFPs, the industry association, reckons that the rate is higher, pointing out that figures for the system as a whole can be misleading because they include people who, for whatever reason, did not contribute during all their working life. It cites a study it commissioned in 2012 which found replacement rates of 87% for men and 58% for women but that was based on a sample of only 25,000 pensioners.
What is a socially and politically sustainable replacement rate is a matter of debate and, in any case, depends on a person's working income. Pablo Antolín, head of the OECD's Private Pensions Unit, reckons that, for mid-income segments of the population, 60% fulfils the OECD's definition of social sustainability as being sufficient to cover housing, food and other basic needs and leave a bit over for extras - "although not a trip to Europe every year," he cautions.
For low earners, on the other hand, he says 60% is not enough. In Chile, though, low earners are closer to that figure than their better-off peers because, thanks to supplementary state pensions introduced in 2008, they have a replacement rate of almost 50%, according to the OECD.
This suggests that President Michelle Bachelet was right when, on announcing plans to reform the AFP system in August, she indicated that the challenge now is not so much old-age poverty - although that still exists - as inadequate pensions further up the income scale. The question, though, is why they are inadequate.
One common complaint is that the AFPs are "expensive" or, in other words, that their administration fees take too large a slice out of their contributors' savings. Critics point out that, because these fees are charged separately from payments into contributors' accounts, the return on the latter as published by the industry and the regulator, the Superintendency of Pensions, does not reflect this cost.
The fact that there are now only six AFPs - down from over 20 in the 1990s - and that the two largest account for over 50% of the industry's assets under management gives credence to the argument of a lack of competition. Indeed, the government cites limited competition in the industry as the reason for a bill currently before Congress to create a state AFP.
Comparing pension systems' administration fees across countries or with other financial service industries is notoriously tricky because they are charged in so many different ways. Are they charged, for example, as a percentage of a contributor's monthly income as in Chile? Or, as more usually, on the balance in a contributor's account?
Rodrigo Pérez, president of the Association of AFPs, estimates that the industry's fees come in at around 0.6% of the balance in contributors' accounts. That compares favorably with the commissions charged by both local and international mutual funds, he says.
Pablo Antolín, on the other hand, considers them on the high side. Thanks to the 2008 reform's introduction of an auction system for new contributors, fees have dropped significantly, he notes, but there is, he believes, still room for improvement.
Crux of the problem
According to Antolín, however, the industry's administration fees are not the big issue. That can be summarized very simply - Chile is getting the pensions it pays for.
The mandatory contribution rate - the percentage of their income that AFP contributors must pay into their account each month - has remained unchanged at 10% since 1981, even as life expectancy has lengthened. Rodrigo Pérez points out that, over a working life of 30 years, that is equivalent to paying in just three years' earnings which, plus the return, pensioners must then try to spread over 20 or 30 years of retirement.
The government is now proposing to increase the contribution rate to 15%. It is not yet clear whether the additional 5% would go to AFP contributors' personal accounts or to a common fund to finance top-ups of lower pensions. In the former case, however, it would represent a 50% increase in the amounts being paid in, suggesting that - all other things, like rates of return, being equal - the replacement rate ought eventually also to rise by 50% or, in other words, to a more sustainable 60%.
But the contribution rate is not the only problem. There is also the matter of the so-called density of contributions or, in other words, during what percentage of their working life people actually pay into the AFP system.
It is worryingly low. According to a report last year by an advisory commission on pension policy convened by the government, contribution density averages only around 50% - and drops sharply with income level - and, for women, who often take time out of the labor market to raise children, reaches a mere 33%.
That is, however, not strictly a pension issue and it would be a mistake to treat it as such, warns Pablo Antolín. "In the past, Latin America has tried to solve labor market issues through pension policy and it has backfired," he says.
One of the issues is informal employment. That not only helps to explain why the density of contributions is lower among low-income segments of the population, but also means that it will tend to drop whenever the economy weakens and the labor market softens.
A further problem is self-employment. This can also be related to a soft labor market since it is often a stopgap in the face of the loss of a formal payroll job. In Chile, however, even the self-employed who are in the formal sector in the sense that they pay taxes regularly are rarely AFP contributors.
According to the National Statistics Institute (INE), some 2 million Chileans, or a quarter of the labor force, are self-employed. Under the pension reform introduced by the first Bachelet administration in 2008, pension contributions would have become mandatory for the self-employed as from 2015 but, during the prior voluntary period, over 70% opted out and mandatory contributions have yet to be enforced.
Political decisions
The AFP industry recognizes that some changes to the system are required. That is not only because of longer life expectancy but also because, with Chile close to being a developed economy, returns on the system's assets under management will almost certainly drop.
Some of the decisions that need to be taken will be politically tough. The retirement age for women - an issue on which the government has not defined its position - will almost certainly have to increase from its current 60 years (as compared to 65 for men). At present, 13 OECD countries have a lower retirement age for women than men, but the difference is on the way to being eliminated in all but three - Chile, Switzerland and Israel.
Difficult decisions call for straight talking and, ahead of AmCham's publication of a position paper on the government's reform proposals, one of the key tasks is to manage expectations, says the Chamber's president, Kathleen Barclay. "Any changes need to be based on a complete and shared diagnosis," she says.
That, in turn, raises the matter of financial education. A survey carried out recently for Felices y Forrados, a company that advises AFP contributors on how to make best use of the system, found that 37% did not know that their pension savings actually belong to them, rather than their AFP. Moreover, according to Gino Lorenzini, the company's founder, there is a close correlation between this misconception and inclination to participate in protest marches against the system.
Lack of understanding of the pension system is not a problem confined to Chile. "Financial education is a pending challenge worldwide and one we're only just beginning to get to grips with," says the Global Aging Institute's Richard Jackson.
One consequence of this is that, in Chile, most people don't seem to shop around for the best AFP deal. Administration fees range from 1.54% to 0.41% of monthly income but the AFP with the highest fee has 1.6 million contributors and the one with the lowest fee only 450,000.
Education about the pension system should be carried out through a public-private partnership, suggests Kathleen Barclay. "That's the only way to ensure it has real credibility in people's eyes," she says.
Increasing the credibility of the AFP pension system is, indeed, a key challenge. Otherwise, demand for a return to a state-funded pay-as-you-go system, already voiced in recent protest marches, is likely to mount.
But that is a classic "the grass is greener on the other side of the fence" trap. After all, the same factors - an aging population and the prospect of lower returns - with which personal account systems around the world are battling are also a problem for the sustainability of pay-as-you-go systems. They are tests for all pension systems, not just one particular sort.[:]