En virtud de la Constitución de Chile de 1981, los derechos de agua de la nación están protegidos como propiedad privada. Para usar agua para cualquier propósito industrial se debe obtener el derecho a un cierto volumen por segundo ya sea del Estado o, si el derecho ya fue asignado, de un tercero. Pero en la actual situación de escasez de agua que vive Chile, los derechos en algunas partes del país son difíciles de conseguir.

Chile no es el único país con un sistema de derechos transferibles de agua. Los mercados de agua están presentes tanto en Australia como en California, pero en ninguna parte el sector privado desempeña un rol tan importante y el Estado está tan circunscrito como en Chile, dice Rodrigo Weisner, abogado y ex titular de la Dirección General de Aguas de Chile (DGA). 

El sistema se originó con el Código de Aguas del país en 1981, parte de una serie de reformas de libre mercado implementadas bajo el régimen militar.

Los derechos de agua han existido en Chile desde la Independencia del país. Pero el Código de Aguas rompió de manera crítica el vínculo entre derechos de agua y propiedad introducido por la Reforma Agraria de 1967.

Entonces cualquiera podía postular a un derecho y, si el agua estaba disponible, esperar que el Estado lo otorgara sin dar ninguna consideración a su uso. Si dos o más personas solicitaban el mismo derecho, se realizaba una licitación y el agua se asignaba al mayor postor.

Para los defensores del sistema, esta seguridad de tenencia y libertad con que los derechos se podían comprar y vender desempeñó un papel clave en la enorme expansión de la economía durante los últimos 30 años, en especial en sectores dependientes del agua como la agricultura, la minería, la industria forestal y la acuicultura.

Los inversionistas podían adquirir rápidamente los derechos que necesitaran para sustentar sus proyectos, con la tranquilidad mental de que no se podían revocar de manera arbitraria en una fecha futura.

Especulación de Agua

Sin embargo, con la entrega gratuita de estos recursos, la nueva disposición estaba lista para la especulación. En algunas cuencas, las solicitudes de derechos de agua superaban la cantidad de agua disponible en una relación de hasta 5 a 1. Inversionistas con prometedores proyectos con frecuencia encontraban a un tercero ubicado sobre los cruciales derechos sin ningún plan de usarlos más que exigir condiciones extremadamente duras a cambio.

Algunos pudieron costearlo pago: en el 2000, la enorme mina de cobre Escondida acordó pagar US$139 millones a una mina vecina por derechos de agua, avaluando el agua en más de US$214.000 por litro por segundo. Pero en incontables otros casos, los proyectos tuvieron que abandonarse.

Particularmente culpable fue la industria eléctrica. Endesa Chile, la mayor generadora del país por capacidad instalada, acumuló 80% de los derechos no consuntivos del país (el tipo requerido para construir una central hidroeléctrica), lo que limitó el acceso para otros que querían invertir en hidroelectricidad.

No obstante, incluso las compañías más grandes vieron proyectos interrumpidos debido a que derechos clave estaban en poder de un tercero intransigente.

“El sistema de 1981 convirtió a todos en victimas; los únicos ganadores fueron los especuladores”, sostiene Weisner.

El problema se abordó finalmente con una reforma en el 2005 al Código de Aguas, la que introdujo cambios para los derechos no utilizados. Siete años después, su impacto ha sido limitado. Pero eso podría cambiar a medida que los cobros, introducidos en niveles cautamente bajos, comienzan a subir de manera pronunciada, a menudo duplicándose de un año al siguiente. Este año comenzarán a aplicarse en la Región de Aysén, la que alberga más de un tercio de las reservas de agua dulce del país.

A medida que el costo de mantener derechos no utilizados se dispara, más se pondrán en venta, se usarán o cederán, lo que inyectará más liquidez a los mercados de agua, prevé Weisner. Pero en algunas cuencas hidrográficas del país los agricultores ya están comenzando a negociar, o prestar, derechos de agua.

Mercados de Agricultores

Los agricultores del valle del Limarí, en la norteña Región de Coquimbo, con frecuencia transfieren derechos a los vecinos dependiendo de las condiciones del mercado y el clima. En años secos, la demanda sube, lo que alienta a quienes cultivan verduras, por ejemplo, a arrendar derechos a un fruticultor vecino cuyas vides y vergeles no sobrevivirían un año sin agua.

Clave para el éxito de este sistema es la información y la infraestructura, señala Guillermo Donoso, profesor de economía agraria de la Pontificia Universidad Católica de Chile en Santiago. 

El valle tiene una comunidad de usuarios de agua bien operada de modo que todos saben cuándo y dónde hay derechos disponibles, afirma. En segundo lugar, cuenta con una red de embalses y canales interconectados equipados con compuertas de modo que el agua se puede desviar alrededor de la cuenca a un costo mínimo.

No obstante, tales condiciones no existen en todas partes.

Muchas áreas, en especial donde el agua se extrae de acuíferos subterráneos, carecen de una comunidad de usuarios de agua. Sin dicha comunidad, los derechos a menudo se ignoran y los usuarios toman todo lo que necesitan sin consideración alguna, malgastando por tanto recursos preciosos.

El Gobierno está respondiendo a ello mediante la organización de comunidades en áreas que carecen de ellas o el fortalecimiento de las asociaciones existentes. Además propuso una legislación que fortalece las facultades de la DGA para combatir el robo de agua y que eleva las multas máximas para los infractores reincidentes de 400.000 pesos (cerca de US$830) a 200 millones de pesos.

Midiendo el Flujo

La falta de información es otro problema clave. Sin claridad sobre quién pose qué, es difícil para los compradores reunirse y acordar términos. Las transacciones a menudo se negocian en términos muy desiguales y no es inusual que haya enormes disparidades en el precio, lo que obstaculiza la operación sin dificultades del mercado, indica Donoso.

El Código de Aguas estableció un registro central de derechos de agua, pero eso solo aplica a derechos otorgados o modificados desde su creación. Los derechos preexistentes solo están registrados, si es que, en las más de 180 oficinas de registro de tierras del país.

“Averiguar quién posee qué es como bucear en un pantano”, afirma Guillermo Pickering, presidente ejecutivo de la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Sanitarios de Chile (ANDESS). 

El Gobierno espera mejorar la situación con la creación de un Sistema Nacional de Información del Agua, una base de datos online gratuita que cubre no solo los derechos sino que también las postulaciones a nuevos derechos y datos en tiempo real sobre lluvias, niveles de los embalses e incluso glaciares. El trabajo ya ha concluido en la primera etapa que comprende los derechos no consuntivos y ahora avanza con los derechos consuntivos que son mucho más numerosos, comenta Matías Desmadryl, titular de la DGA.

Con todos estos datos disponibles en teléfonos móviles y computadores portátiles, el mercado debería volverse mucho más fluido, afirma. “Sabemos que donde hay buena información, hay muchas transacciones”, destaca Desmadryl.

El Gobierno además envió un proyecto de ley al Congreso, el que reduce la burocracia involucrada en la modificación y transferencia de derechos, lo que puede ser “prohibitivamente caro”, sostiene. Una vez que se apruebe la legislación, los derechos en la misma cuenca podrían agruparse en lugar de tratarse de manera individual, lo que agilizaría enormemente el sistema.

Agua para el Crecimiento

Pero un sistema de mercado solo funciona si hay suficientes derechos en circulación y este no es el caso en gran parte de Chile. La rápida expansión económica de las últimas tres décadas ha visto dispararse el consumo de agua en algunos valles.

Un par de años de lluvias bajo el promedio dejaron grandes áreas de la zona centro y sur de Chile en crisis, con frutos marchitos y muerte de ganado. Es probable que la situación empeore a medida que la demanda continúa subiendo y que el cambio climático global vuelve a Chile más caluroso y seco. El aumento de las temperaturas ya está reduciendo la cantidad de nieve y hielo que acumula la cordillera de los Andes durante el invierno y la primavera.

En muchos lugares, el impacto ha sido mitigado por la sobreasignación de derechos de agua.

Ello refleja la ignorancia de la autoridad sobre cuánta agua había disponible o suposiciones excesivamente generosas sobre cómo se emplea el agua, explica Donoso.

En el pasado, si un agricultor solicitaba derechos para 100 litros por segundo, las autoridades suponían que esta agua no se usaría todo el tiempo durante el año o las 24 horas del día, y calculaban el impacto en apenas 20 litros por segundo

Pero si el agricultor luego compraba más tierras o invertía en técnicas de riego más eficientes, su utilización de esos mismos derechos podía aumentar. Si decidía vender los derechos a una empresa sanitaria o a una compañía minera, entonces la utilización de este derecho podía subir a cerca del 100%. Multiplique eso cientos de veces en la misma cuenca y los efectos pueden ser catastróficos.

En el valle de Copiapó, acuíferos sobreexplotados se están secando presionados por una expansión de la fruticultura y un auge minero en la región.

En el 2010, el nuevo Gobierno adoptó criterios mucho más conservadores para evaluar solicitudes de nuevos derechos en áreas donde el agua es escasa, dice Desmadryl. Pero eso no lidia con décadas de asignaciones demasiado generosas.

Precipitarse a Impulsar la Oferta

Según el actual Gobierno, la respuesta radica en expandir la oferta. El trabajo ya comenzó en cuatro nuevos embalses, mientras hay estudios en curso en otros diez, los que prometen aumentar la capacidad de almacenamiento a nivel nacional en un 30% a 5.500 millones de metros cúbicos dentro de 15 años.

El Gobierno también está proporcionando recursos para ayudar a los agricultores a explorar y recurrir a acuíferos y humedales que antes no se habían tocado. Además está fomentando otras soluciones, más radicales.

Concentrada en el árido norte del país, la industria minera apunta principalmente a plantas de desalinización para suministrar el agua que necesita en sus procesos. Planes para siete plantas se han presentado solo en la Región de Atacama, destaca Desmadryl. El Gobierno podría desempeñar un rol aquí al alentar la consolidación dadas las economías de escala, la enorme demanda eléctrica y el impacto ambiental involucrado, sostiene.

El Gobierno también está colaborando con la constructora francesa Vinci para estudiar la posibilidad de construir un ducto submarino destinado a llevar agua dulce de los ríos de la zona centro-sur del país al norte.

Pero Donoso critica que se ponga el énfasis en impulsar la oferta en lugar de en controlar la demanda. El Gobierno está gastando más de US$700 millones en construir nuevos embalses, pero cantidades mínimas para fomentar el uso eficiente del agua, en especial en la agricultura, sostiene.

Pese a ello, el Gobierno cree que Chile está en la senda correcta. Un informe del Banco Mundial en 2011 encargado por la DGA sobre la gestión de los recursos hídricos del país instó a tomar medidas para incrementar el mercado de derechos de agua, mejorar la calidad de esta y la protección ambiental, pero elogió al país por contar con las instituciones para lidiar con los desafíos que vendrán.

Hasta ahora ajustes marginales han mantenido corriendo el agua y podría continuar así por muchos años más. Pero en algún momento, la escasez podría volverse grave y el actual sistema de derechos podría dejar de funcionar.

“El mercado no es la solución para resolver la escasez”, señala Wiesner.

¿Nacionalización del Agua?

Algunos quisieran romper en pedazos las actuales regulaciones y comenzar de nuevo. Hace tres años, una alianza de ambientalistas y legisladores presentó un proyecto de ley al Congreso prometiendo “nacionalizar” el agua del país, el que extendía enormemente la facultad del Estado para asignar y quitar derechos, determinar el uso y acabar con la especulación.

Comprensiblemente, eso preocupó a muchos grupos. La aprehensión es que quienes respaldan la propuesta tienen segundas intenciones, como limitar la expansión de la hidroelectricidad o ejercer un mayor control de industrias clave al restringir el acceso al agua.

Sin embargo, los más afectados no serían las grandes multinacionales, contraviene Desmadryl de la DGA, sino que miles de pequeños agricultores que poseen dos tercios de los derechos de agua del país y enfrentarían un nuevo nivel de burocracia.

“El tema es hasta qué punto el Estado debería interferir en decisiones que pertenecen debidamente al sector privado”, señala Desmadryl.

Otros tienen sugerencias más sutiles. El Gobierno anterior propuso reformar la Constitución para hacer que el agua fuera un bien público. Después de todo, señala Weisner, titular de la DGA en ese entonces, la Constitución ya protege derechos como el acceso a la información y la propiedad, ninguna tan vital para la vida como el agua.

Sus opositores -incluido el actual Gobierno, que archivó el proyecto de ley- descartaron la propuesta por ser innecesaria. El Código de Aguas ya clasifica al agua como un “bien público” y otorga al Estado muchas de las facultades comprendidas en la reforma, dice Desmadryl.

No obstante, tales facultades raramente se ejercen, si es que se hace, contrapone Weisner. Hacer explícito el estatus público del agua en la Constitución obligaría a las autoridades a considerar otros aspectos del recurso más allá del puramente económico, asevera.

El sistema de derechos de agua de Chile ha servido bien a las empresas, pero a menudo en detrimento del medio ambiente o de otras actividades humanas que dependen del agua, tales como la pesca o el turismo. Si bien las soluciones propuestas hasta ahora pueden no satisfacer a todos, sugieren que se necesita un debate más profundo, afirma Pickering de ANDESS.

“Gracias al cambio climático, la sequía y la presión sobre los recursos, el tema se ha vuelto mucho más importante en términos políticos”, destaca.

El año pasado, las sanitarias locales se reunieron con ambientalistas, académicos, expertos y grupos sociales para debatir los problemas que rodean al agua en Chile y elaboraron el informe “Agua y Medio Ambiente”, que delinea los principales problemas, una amplia gama de posibles soluciones y las discrepancias que surgieron entre los participantes.

El diálogo se amplió este año para incluir a entidades de gobierno, centros de estudios políticos y representantes de las industrias de minería y energía.

En el sector privado, la Confederación del Producción y el Comercio (CPC) de Chile recientemente creó una comisión para mejorar la eficiencia en el uso del agua en Chile. La comisión es presidida por Pedro Crespo, presidente de la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA), cuyos miembros corresponden a cerca del 80% del agua consumida en Chile.

Y, en agosto, la Cámara baja de Chile aprobó la creación de una comisión permanente sobre recursos hídricos, desertificación y sequía que podría encabezar nuevas reformas al Código de Aguas y la Constitución.

Parece estar creciendo el impulso para que el país dé una mirada larga y detallada al futuro de sus recursos de agua. Dado lo delicado de los temas involucrados, es probable que un cambio importante demore en llegar; pasaron 13 años para que el Congreso aprobara la introducción de cambios a los derechos no utilizados. Si tarda tanto esta vez, para entonces la necesidad de medidas podría ser mucho más fuerte.

Tom Azzopardi trabaja como periodista freelance basada en Santiago

Under the Chilean Constitution of 1981, water rights in Chile are protected as private property. To use water for any industrial purpose you must obtain the right to a certain volume per second either from the state or, if the right has already been awarded, from a third party. But in Chile’s current situation of water scarcity, rights in some parts of the country are hard to come by.

Chile is not the only country with a system of transferable water rights. Water markets are a feature in both Australia and California, but nowhere does the private sector play so great a role and the state so circumscribed as in Chile, says Rodrigo Weisner, a lawyer and former head of the country’s National Water Board (DGA). 

The system originated with the country’s Water Code of 1981, part of a wave of free-market reforms implemented under the military regime.

Water rights have existed in Chile since the country’s independence. But the Water Code critically broke the link between water rights and land ownership introduced by the Agrarian Reform of 1967.

Now anyone could apply for a right and, if the water was available, expect the state to grant it with no consideration given to its use. If two or more individuals requested the same right, a tender was held with the water going to the highest bidder.

To the defenders of the system, this security of tenure and freedom with which rights could be bought and sold played a key role in the huge expansion of the economy over the last 30 years, especially in water-dependent sectors such as agriculture, mining, forestry and aquaculture.

Investors could quickly acquire the rights they needed to underpin their projects, with the peace of mind that they could not be arbitrarily withdrawn at a future date.

Water speculation

But with resources handed out for free, the new arrangement was ripe for speculation. In some basins, the requests for water rights exceeded the water available by as much as fifty-to-one. Investors with promising projects frequently found a third party sitting on the crucial rights with no plans to use them but demanding punishing terms in exchange.

Some could afford to pay: in 2000, the giant Escondida copper mine agreed to pay US$139 million to a neighboring mine for water rights, valuing the water at over US$214,000 per liter per second. But in countless other cases, projects had to be abandoned.

Particularly guilty was the power industry. Endesa Chile, the country’s largest generator by installed capacity, accumulated 80% of the country’s non-consumptive rights (the kind required to build a hydroelectric plant), limiting access for others wanting to invest in hydropower.

But even the biggest companies have seen projects waylaid because critical rights were held by an intransigent third party.

“The system of 1981 made a victim of everyone; the only winners were the speculators,” says Weisner.

The problem was eventually tackled with a 2005 reform of the Water Code which introduced charges for unused rights. Seven years on, its impact has been limited. But that could change as the charges, introduced at cautiously low levels, begin to rise sharply, often doubling from one year to the next. This year they will begin to apply in the Aysén Region, home to more than a third of the country’s freshwater reserves.

As the cost of holding onto unused rights skyrockets, more will be sold, used or given up, injecting more liquidity into water markets, predicts Weisner. But in some river basins of the country farmers are already trading, or borrowing, water rights.

Farmers’ markets

Farmers in the Limarí Valley, in the Coquimbo Region, frequently transfer rights with neighbors depending on market and climatic conditions. In dry years, demand rises, encouraging vegetable growers, for example, to rent rights to a neighboring fruit farmer whose vines and orchards would not survive a year without water.

Key to this system’s success is information and infrastructure, says Guillermo Donoso, professor of agricultural economics at the Catholic University in Santiago.

The valley has a well-run community of water users so that everyone knows when and where rights are available, he says. Secondly, it boasts a network of interconnecting canals and reservoirs fitted with sluice gates so water can be diverted around the basin at minimal cost.

But such conditions do not exist everywhere.

Many areas, especially where water is tapped from underground aquifers, lack a community for water users. Without such a community, rights are often ignored with users taking all they need regardless, thereby squandering precious resources.

The government is responding by organizing communities in areas which lack them or strengthening existing associations. It has also proposed legislation strengthening the powers of the DGA to combat water theft and lifting the maximum fine for reoffenders from 400,000 pesos (about US$830) to 200 million pesos.

Measuring the flow

The lack of information is another critical problem. Without clarity about who owns what, it is hard for buyers to meet and agree terms. Transactions are often negotiated on very unequal terms and huge disparities in price are not unusual, hindering the smooth running of the market, says Donoso.

The Water Code set up a central register of water rights, but that only applies to rights granted or modified since its creation. Pre-existing rights are only recorded, if at all, at the country’s more than 180 land registrars.

“Finding out who owns what is like diving into swamp,” says Guillermo Pickering, president of the Chilean association of water utilities ANDESS. 

The government hopes to improve the situation with the creation of a National Water Information System, a free online database covering not just rights but also applications for new rights and real-time data on rainfall, reservoir levels and even glaciers. Work has now concluded on the first stage covering non-consumptive rights and is now moving onto the much more numerous consumptive rights, says Matías Desmadryl, head of the DGA.

With all this data available on mobile phones and laptops, the market should become much more fluid, he says. “We know that where there is good information, there are a lot of transactions,” Desmadryl points out.

The government has also sent a bill to Congress, reducing the red tape involved in modifying and transferring rights, which can be “prohibitively expensive,” he says. Once the law is passed, rights in the same basin could be bundled together rather than being treated individually, massively streamlining the system. 

Water for growth

But a market system only works if there are enough rights to go around and this is not the case in much of Chile. Rapid economic expansion over the last three decades has seen water consumption skyrocket in some valleys.

A couple of years of below average rainfall have left large areas of central and northern Chile in crisis, with fruit withered and livestock dying. The situation is likely to worsen as demand continues to rise and global climate change makes Chile hotter and drier. Rising temperatures are already reducing the amount of snow and ice that accumulates in the Andes Mountains during the winter and spring.

In many places, the impact has been extenuated by the over-allocation of water rights.

That reflects the authority’s ignorance about how much water was available or excessively generous assumption about how water would be used, explains Donoso.

In the past, if a farmer requested rights for 100 liters a second, the authorities would assume that this water would not be used at all times of the year or round the clock, and calculate the impact at just 20 liters a second.

But if the farmer then bought more land or invested in more efficient irrigation techniques, their utilization of those same rights could increase. If he decided to sell the rights to a water utility or mining company, then utilization of this right could rise to close to 100%. Multiply that hundreds of times through the same basin and the effects can be catastrophic.

In the Copiapó Valley, overexploited aquifers are running dry under pressure from an expansion of fruit-farming and a boom in mining in the region.

In 2010, the new government adopted much more conservative criteria for evaluating requests for new rights in areas where water is scarce, says Desmadryl. But that does not deal with decades of overgenerous allocations.

Rushing to boost supply

According to the current government, the answer lies with expanding supply. Work has already begun on four new reservoirs while studies are underway on another ten, which promise to increase storage capacity nationally by 30% to 5.5 billion cubic meters within 15 years.

The government is also providing resources to help farmers explore and tap previously untouched aquifers and wetlands. It is also encouraging other, more radical, solutions.

Concentrated in the arid north, the mining industry is looking principally to desalination plants to provide the water it needs in its processes. Plans for seven plants have been submitted in the Atacama Region alone, notes Desmadryl. The government could play a role here by encouraging consolidation given the economies of scale, huge power demand and environmental impact involved, he says.

The government is also collaborating with French construction firm Vinci to study the possibility of building an undersea pipeline to pump fresh water from rivers in the center-southern part of the country to the north.

But Donoso criticizes the emphasis on boosting supply rather than controlling demand. The government is spending over US$700 million building new reservoirs but minimal amounts to encourage more efficient water use, especially in farming, he says.

Still, the government believes Chile is on the right track. A 2011 World Bank report commissioned by the DGA into management of the country’s water resources urged measures to deepen the market in water rights, improve water quality and environmental protection, but praised the country for having the institutions in place to deal with the challenges to come.

So far marginal adjustments have kept the water running and may continue to do so for many years to come. But at some point, shortages could turn critical, and the existing system of rights could break down.

“The market is not the solution for resolving scarcity,” says Wiesner.

Water nationalization?

Some would like to tear up the existing regulations and start again. Three years ago, an alliance of environmentalists and legislators presented a bill to Congress promising to “nationalize” the country’s water, hugely extending the state’s power to assign and remove rights, determine use and clamp down on speculation.

Understandably, that has many groups worried. The suspicion is that the proposal’s backers have ulterior motives, such as limiting the expansion of hydropower or exercising greater control of key industries by restricting access to water.

However, the most affected would not be large multinationals, counters Desmadryl at the DGA, but thousands of small farmers who hold two-thirds of the country’s water rights and would face a new layer of bureaucracy.

“The question is to what extent the state should interfere in decisions which properly belong to the private sector,” Desmadryl says.

Others have more subtle suggestions. The previous government proposed reforming the Constitution to make water a public good. After all, says Weisner, head of the DGA at the time, the Constitution already protects rights such as access to information and property, neither as vital to life as water.

Opponents – including the current government, which shelved the bill – dismiss the proposal as unnecessary. The Water Code already classes water as a “public good” and grants the state many of the powers covered by the reform, says Desmadryl.

But, Weisner counters, such powers are rarely exercised, if at all. Making the public status of water explicit in the Constitution would force authorities to consider other aspects of the resource beyond the purely economic, he says.

Chile’s system of water rights has served business well, but often to the detriment of the environment or other water-dependent human activities, such as fishing or tourism. While the solutions proffered so far may not please all, they suggest a deeper debate is needed, says Pickering at ANDESS.

“Thanks to climate change, the drought and the pressure on resources, the issue has become much more politically important,” he notes.

Last year, local water utilities joined with environmentalists, academics, experts and social groups to debate the problems surrounding water in Chile and produced the report “Water and Environment”, outlining the main issues, a wide range of possible solutions and the discrepancies that arose between participants.

The dialogue has been broadened this year to include government agencies, political think-tanks and representatives of the mining and energy industries.

In the private sector, the Chilean Confederation of Production and Commerce (CPC) recently created a commission to improve the efficiency of water use in Chile. It is chaired by Pedro Crespo, president of the National Agriculture Association (SNA), whose members account for roughly 80% of the water consumed in Chile.

And, in August, Chile’s lower house approved the creation of a permanent commission on water resources, desertification and drought that could lead to new reforms to the Water Code and the Constitution.

Momentum appears to be growing for the country to take a long hard look at the future of its water resources. Given the sensitivity of the issues involved, major change is likely to be slow in coming; it took 13 years for Congress to approve the introduction of charges for unused rights. If it takes that long this time, by then the need for action could be much starker.

Tom Azzopardi is a freelance journalist based in Santiago