Cuando Robert B. Zoellick, representante comercial de Estados Unidos bajo el gobierno del presidente George W. Bush, suscribió el tratado de libre comercio entre Chile (TLC) y Estados Unidos en Miami el 6 de junio del 2003, era la conclusión de casi una década de negociaciones. Ahora, más de una década después y tras ser presidente del Banco Mundial desde el 2007 al 2012, el embajador Zoellick ha pasado al sector privado como presidente del directorio de asesores internacionales de Goldman Sachs. Sin embargo, sigue tan comprometido como siempre con el libre comercio, el que señala ha desempeñado un papel importante en el desarrollo y crecimiento económico de América Latina.
Tras su discurso inaugural para el seminario que AmCham realizó en enero con el fin de conmemorar el 10º Aniversario del TLC, Zoellick conversó con bUSiness CHILE sobre los orígenes del acuerdo y cómo este se ha convertido en un modelo para la región.
Cuénteme del contexto histórico del TLC...
Fue un paso muy importante para Estados Unidos y para Canadá después del ALCAN para extender la noción de libre comercio regional a Sudamérica. Chile ha sido un líder en apertura, comercio y reformas económicas, de modo que era un socio natural. En ese entonces también estábamos tratando de crear el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que no iba a funcionar en ese momento. Sin embargo, Estados Unidos siguió adelante con el modelo de TLC con Chile y lo extendió a Perú, Colombia, Panamá, los cinco países de América Central y República Dominicana. Así que ahora Estados Unidos tiene acuerdos de libre comercio con más del 50% del PIB no estadounidense del hemisferio.
El impulso reformista de los países que conforman la Alianza del Pacífico –Chile, Colombia, Perú y México– podría ser importante en el futuro para establecer un patrón y un modelo que sea atractivo para otros en América Latina. Pero es muy importante que los países latinoamericanos se midan a nivel global. En ese sentido, las negociaciones para el Acuerdo de Asociación Transpacífico podrían ser muy importantes.
¿Fue una coincidencia que Chile fuera el primer país sudamericano en suscribir un acuerdo?
No, no lo fue. En el momento en que terminamos el ALCAN, conversé con el ministro de Hacienda de ese entonces, Alejandro Foxley, respecto de tratar de extender el acuerdo en el año 1992, pero [el Partido Republicano] perdió el poder. No tuvimos otra oportunidad hasta el 2001, pero la razón es que lo hicimos así es porque Chile estaba orientado hacia el libre comercio y los mercados, y francamente era bueno alentar una transición exitosa a la democracia. Así que para mí, era una combinación de economía y política exterior.
Ha señalado que el TLC podría ser útil en momentos en que Chile trata de implementar reformas en áreas como pensiones, educación y energía. ¿Qué quiso decir?
Los principios que subyacen al TLC son principios de apertura, políticas orientadas al crecimiento, políticas que atraigan inversión y políticas que aprendan de la experiencia comparativa. Los países que han logrado un nivel de ingresos medios como Chile a menudo experimentan dificultades para alcanzar el estatus de altos ingresos. Sin embargo, todos los países del mundo están luchando con este desafío de cómo tener un crecimiento inclusivo.
El comercio no resuelve todos los problemas: solo crea las bases para el crecimiento. El crecimiento te da los recursos para ayudar a resolver problemas. No obstante, las sociedades abiertas tienden a aprender de otras sociedades y están obligadas a lidiar con estos cambios. Es la naturaleza de una democracia que estos sean temas de un debate enérgico.
¿Cómo es visto el TLC en Washington?
Para la gente que conoce los detalles ha sido un gran éxito. Ha habido un crecimiento del 300% en el comercio, pero Estados Unidos en realidad ha registrado un aumento del 500% en las exportaciones y pasamos de un déficit con Chile a un superávit. Dado que estos acuerdos cubren cosas como servicios y propiedad intelectual, economías más avanzadas como la de Estados Unidos tienen más en esos sectores así que mientras más reglas justas se tenga en mejor posición se está.
¿Cuán importante fue el sector privado para conseguir la aprobación del tratado?
Extremadamente importante y es más que el lobby. Los gobiernos están tratando de crear un marco habilitante para las empresas y los emprendedores, y de este modo los funcionaros encargados de las negociaciones no deberían estar sentados en una sala tratando de proponer soluciones de libro. Es necesario que entiendan cómo apoyar al sector privado para construir un mejor crecimiento económico y una mejor sociedad. Cuando estaba en la Oficina del Representante de Comercio de Estados Unidos (USTR, por su sigla en inglés), trabajábamos muy de cerca con la industria y los grupos de trabajadores para tratar de entender sus intereses. Las negociaciones comerciales que tienen éxito corresponden a un diálogo constante con la comunidad empresarial y económica.
Eso tuvo su recompensa porque hoy en día casi el 100% de las exportaciones son libres de impuestos…
Sí, eliminamos una gran cantidad [de aranceles] desde el principio. Este fue un complemento para Chile. Por la naturaleza de reforma, Chile estaba dispuesto a ir más allá para liberalizarse.
Chile y Estados Unidos participan actualmente de las negociaciones del Acuerdo de Asociación Transpacífico (o TPP, por su sigla en inglés). ¿Aprovechará este acuerdo los estándares del TLC?
Es muy pronto para decirlo, pero si el TPP ha de avanzar debería aprovechar la experiencia de otros tratados de libre comercio. Estados Unidos tiene TLC con seis de los países en el TPP de modo que eso deja a Nueva Zelanda, Brunei, Malasia, Vietnam y Japón. La gran pregunta es si Japón se abrirá a través del proceso del TPP. Si no puedes conseguir un libre comercio global entonces una región más grande es mejor.
¿Son los acuerdos de libre comercio más grandes preferibles a los tratados bilaterales?
El tema es que mientras más países incluyes, más débil es la calidad del acuerdo. Chile tiene acuerdos con cerca de 60 economías de modo que el peligro radica en lo que un crítico calificó como “Spaghetti Bowl” [o “plato de tallarines”] con diferentes reglas y procesos. Idealmente quieres que tantos países como sea posible sean lo más abiertos que se pueda con las mismas reglas, pero a veces eso no es realista, que es la razón por la que cuando lanzamos [el TLC con Chile] yo me movía en tres frentes relacionados: bilateral, regional y global. Quieres una estrategia que diga: “Me abriré si tú lo haces, pero si no lo haces, no me voy a detener”. Así es como creas competencia.
Ese enfoque suena un poco disperso…
No necesariamente. Eso puede ser apropiado para Chile dado que es una economía más pequeña y puede tratar de tener acuerdos con todos, pero en Estados Unidos la política es un poco más dura.
¿Cuenta el presidente Obama con el respaldo político para que el Congreso apruebe el TPP?
El Partido Republicano tiende a apoyar el libre comercio, pero el presidente Obama está teniendo problemas con su propio partido. Bill Clinton, dicho sea a su favor, gastó mucho de su capital político para que el ALCAN se aprobara en el año 1993. Sin embargo, los políticos tienen que ser cuidadosos respecto de su base. El gran tema es si el presidente Obama realmente impulsará la Autoridad de Promoción del Comercio (TPA, por su sigla en inglés).
En retrospectiva, ¿hay algo que habría hecho diferente en la negociación del TLC?
Hubo algunas dimensiones sobre las fronteras del comercio tales como los flujos de capital que fueron parte del paquete negociador de Estados Unidos. No estoy seguro de cuán importante eran para incluirlas, pero Chile quería demostrar que podía tener los más altos estándares de calidad de manera que estaba dispuesto a incluirlos. Siempre aprendes con los acuerdos sobre distintos aspectos para mejorar con el tiempo.
Sin embargo, en gran medida el TLC fue importante económicamente para Chile, fue importante para Estados Unidos en su relación con Chile, pero también para aumentar el impulso para un comercio más libre. Y la verdadera pregunta es si podemos seguir aumentando ese impulso. Quisiera ver el día en que el TLC con Chile se vuelva con el tiempo la base para el libre comercio a lo largo del hemisferio.
When Robert B. Zoellick, United States Trade Representative under former President George W. Bush, signed the Chile-US Free Trade Agreement (FTA) in Miami on June 6, 2003, it was the conclusion of nearly a decade of negotiations. Now, more than a decade on and after serving as president of the World Bank between 2007 and 2012, Ambassador Zoellick has transitioned to the private sector as chairman of Goldman Sachs’ board of international advisers. But he remains as committed as ever to free trade, which he says has played an important role in the economic growth and development of Latin America.
After delivering the keynote address at an AmCham seminar in January to mark the 10-year anniversary of the FTA, he spoke to bUSiness CHILE about the origins of the agreement and how it has become a model for the region.
Tell me about the historical context of the FTA...
It was a very important step for the United States and for Canada after NAFTA to extend the notion of regional free trade to South America. Chile has been a leader in openness, trade and economic reforms, so it was a natural partner. At the time we were also trying to create the Free Trade Area of the Americas, which was not to be at that time. But the United States proceeded to take the Chile FTA model and extend it to Peru, Colombia, Panama, the five countries of Central America and the Dominican Republic. So the United States now has free trade agreements with over 50% of the non-US GDP in the hemisphere.
The reformist impulse of the Pacific Alliance countries – Chile, Colombia, Peru and Mexico – could also be important in the future in setting a pattern and a model that will be appealing to others in Latin America. But it’s very important for Latin American countries to benchmark globally. In that sense, the TransPacific Partnership negotiations could be very important.
Was it a coincidence that Chile was the first South American country to sign an agreement?
No, it wasn’t. At the time we finished NAFTA, I talked with then-Finance Minister Alejandro Foxley about trying to extend the agreement in 1992 but [the Republican Party] lost office. We didn’t have another chance until 2001 but the reason we did so is because Chile was oriented towards free trade and markets, and frankly it was good to encourage a successful transition to democracy. So to me it was a combination of economics and foreign policy.
You’ve said the FTA could be useful as Chile looks to implement reforms in areas such as pensions, education and energy. What did you mean?
The principles that underlie the FTA are principles of openness, policies oriented towards growth, policies that bring investment, and policies that learn from comparative experience. Countries that have reached middle-income status such as Chile often struggle to reach high-income status. But all countries in the world are struggling with this challenge of how to have inclusive growth.
Trade doesn’t solve all problems – it just creates the foundation for growth. Growth gives you the resources to help solve problems. But open societies tend to learn from other societies and they are forced to deal with these changes. It’s the nature of a democracy that these are subjects of vibrant debate.
How is the FTA seen in Washington?
For the people who know the details it has been a big success. There has been a 300% increase in trade, but actually the US has seen a 500% increase in exports and we went from a deficit to a surplus with Chile. Because these agreements cover things like services and intellectual property, more advanced economies like the United States have more in those sectors so the more you have fair rules the better off you are.
How important was the private sector in getting the agreement approved?
Extremely important and it’s more than lobbying. Governments are trying to create an enabling framework for businesses and entrepreneurs, and so the negotiating officials should not be sitting in a room trying to come up with textbook solutions. They need to understand how to support the private sector to build better economic growth and a better society. When I was in the USTR we worked closely with industry and labor groups to try to understand their interests. Successful trade negotiations are a constant dialogue with the business and economic community.
That paid off because today nearly 100% of exports are duty free…
Yes, we eliminated a large number of [tariffs] from the start. This was a complement to Chile. Chile by the nature of reform was willing to push the envelope to liberalize.
Chile and the US are currently involved in the TransPacific Partnership negotiations. Will this agreement build on standards in the FTA?
It’s too early to tell but if the TPP is to advance it should build on the experience of other free trade agreements. The US has FTAs with six of the countries in the TPP so that leaves New Zealand, Brunei, Malaysia, Vietnam and Japan. The big question is whether Japan will open up through the TPP process. If you can’t get global free trade then a bigger region is better.
Are bigger free trade agreements preferable to bilateral agreements?
The tradeoff is that the more countries you include, the weaker the quality of the agreement. Chile has agreements with some 60 economies so the danger is what one critic has called the ‘Spaghetti Bowl’ with different rules and processes. Ideally you want as many countries to be as open as possible with the same rules but sometimes that is not realistic, which is why when we launched [the Chile FTA] I was moving on three related fronts: bilateral, regional and global. You want a strategy that says: “I will open if you open, but if you don’t I’m not going to stop”. That’s how you create competition.
That approach sounds a bit scattershot…
Not quite. That may fit Chile since it’s a smaller economy and it may try to have agreements with everybody but in the United States the politics are a little harder.
Does President Obama have the political support to get the TPP agreement through Congress?
The Republican Party tends to support free trade but President Obama’s having trouble with his own party. Bill Clinton, to his credit, spent a lot of political capital to get NAFTA passed in 1993. But politicians have to be careful about their base. The big issue now is whether President Obama will really push for Trade Promotion Authority.
Looking back, is there anything you would have done differently in negotiating the FTA?
There were some dimensions on the borders of trade such as capital flows that were part of the US negotiating package. I’m not sure how important they were to include but Chile wanted to demonstrate it could have the highest quality standards so it was willing to include them. You always learn with agreements about different aspects to improve over time.
But by and large the FTA was important economically for Chile, it was important for the United States in its relationship with Chile but also to build momentum for freer trade. And the real question is can we continue to build on that momentum. I would like to see a day when the Chile FTA will eventually become the basis for free trade throughout the hemisphere.