Durante siglos, la pesca ha dado a los chilenos sustento, un medio de subsistencia y tradiciones que se han traspasado de generación en generación y, hoy en día, aún es un gran negocio. Sin embargo, a fines de la década de los 90, también era evidente que Chile -como otros países pesqueros del mundo- tenía un problema.

La captura de la industria estaba cayendo de manera desastrosa. Desde cerca de 7 millones de toneladas a mediados de la década de los 90 declinó hasta 3,5 millones de toneladas en 1998, según la Sociedad Nacional de Pesca (Sonapesca).

Esa caída coincidió con un episodio del fenómeno climático de El Niño. Al aumentar la temperatura del mar costa afuera de Chile, El Niño alejó al jurel -por lejos, la especie más importante- de los territorios de pesca de la industria.

Pero también generó temores sobre un agotamiento de las existencias en un contexto en el que los nuevos métodos para detectar cardúmenes de peces habían aumentado de manera significativa la pesca promedio por bote. Y era claro que el sistema existente de regulación -basado en licencias por bote, en lugar de en el tamaño de la pesca- necesitaba ser mejorado.

Las temporadas de veda se habían probado en algunas pesquerías, pero usualmente solamente duraban unas semanas y, una vez levantada, la flota completa salía a navegar para compensar el tiempo perdido. Y los resultados de imponer un Límite Máximo de Captura por Armador (LMCA) habían sido aún peores.

Ello condujo a que se pescara libremente, lo que se conoce como “carrera olímpica”, en la que los botes se apresuran a capturar la mayor parte posible de la cuota general basado en el orden de llegada. Ampliamente reconocida como una de las peores de todas formas posibles, esta no sólo fue mala para la calidad de la pesca y para las condiciones laborales y de seguridad de las tripulaciones de las embarcaciones, sino que también alentó un exceso de inversión en nuevos botes.

En el 2000, en una apuesta por poner fin a esta pesca tipo derby, el gobierno del presidente Ricardo Lagos introdujo las Cuotas Individuales Transferibles (CIT), sistema usado también en otros países como Australia y Nueva Zelanda. Estas cuotas -que en esencia son un porcentaje de la captura total permitida en un determinado año- se asignaron a las compañías pesqueras industriales basadas en su pesca histórica.

En un comienzo hubo cierta resistencia al sistema, pero los prometedores resultados en los primeros dos años significaron que, en el 2002, se extendiera por otra década. “Ayudó no sólo a detener la caída de las existencias, sino también a que volvieran al camino hacia la recuperación”, señala el presidente de Sonapesca, Rodrigo Sarquis.

No todos concuerdan en lo que respecta a la recuperación. Después de todo, a una tasa de 3,3 millones de toneladas, la pesca en el 2010 se situó por debajo del nivel que registraba una década antes. Sin embargo, con un marco regulador más estable y, más importante, sabiendo que se tiene una cuota garantizada que se puede pescar más lentamente y con una mayor atención en la calidad, las empresas gradualmente se trasladaron hacia productos de más valor agregado.

Ello ha creado nuevos empleos al tiempo que ha ayudado a impulsar las exportaciones de la industria de los US$1.000 millones de 1996 a US$1.500 millones en el 2010. Casi dos tercios de la captura ahora se enlata o congela para consumo humano, mientras que sólo un tercio se convierte en harina de pescado, la que es utilizada principalmente como alimento por las empresas salmoniculturas.

“Nuestras pesquerías están produciendo más con menos y, como resultado de ello, están creando un empleo estable”, afirma Sarquis.

Propuesta de Reforma

Pero el sistema CIT caducará el próximo año y se espera que el gobierno del presidente Sebastián Piñera revele pronto su propuesta para una nueva legislación. Y, como destaca el subsecretario de Pesca, Pablo Galilea, hay mucho en juego dado que se prevé que la ley regulará a la industria durante los próximos 25 años.

Sujeto a la aprobación del Congreso, el gobierno podría intentar modificar el sistema de CIT al someter a subastas parte de las cuotas individuales, asignadas en un principio de acuerdo con las tasas de captura históricas. Esto ha generado una ola de protestas de parte de la industria, que ve las posibles subastas como una forma de expropiación.

“Estamos de acuerdo en que los límites deben adaptarse al volumen de la biomasa porque estamos en favor de hacer que esta actividad sea sustentable, pero no nos pueden quitar nuestro derecho a pescar”, afirma Ricardo García, gerente general de Camanchaca, una de las empresas de pesca y acuicultura más grandes del país.

Las subastas ya se usan en nuevas pesquerías sin una cuota asignada históricamente y, en teoría, pueden corresponder hasta un cinco por ciento de la pesca total asignable en casos en que las cuotas no se usan por completo.

No obstante, su introducción para las otras pesquerías violaría los derechos de las empresas a las que ya se les asignaron cuotas, argumenta Luis Felipe Moncada, gerente de la Asociación de Industriales Pesqueros (Asipes) de la región del Bío Bío.

“Ellas serían un gran error, porque violarían los derechos de empresas que han invertido y construido una industria en más de 60 años”, insistió junto con destacar que la pesca no es la única industria en que las concesiones se han adjudicado según derechos históricos. “Legalmente, no es diferente que el caso de los derechos de aguas, el espectro de radiodifusión o las rutas nacionales de aerolíneas”, señala.

Quienes se oponen a las subastas también destacan que tienen un registro deficiente. Sólo dos países -Rusia y Estonia- las han utilizado, con resultados negativos tanto para sus industrias como para sus recursos.

El posible impacto sobre el empleo local es otra preocupación, según Hugo Roa, presidente de la Multigremial Pesquera VIII Región, organización sindical de la Región del Bío Bío. En el 2010, las empresas pesqueras industriales empleaban a 46.000 personas, pero dicha cifra podría disminuir si se introducen las subastas, asevera.

Dada la economía abierta de Chile, es muy probable que estos procesos estén abiertos a empresas extranjeras, afirma. Y ello, a su vez, bien podría significar procesamiento costa afuera a expensas del empleo local.

¿Barrera de Entrada?

No obstante, quienes proponen la idea de subastar las cuotas aducen que el actual sistema limita el ingreso de nuevos actores a una industria concentrada. Tras una serie de recientes fusiones, la pesca industrial está dominada por seis empresas, las que son encabezadas por Orizon y Corpesca, filiales del grupo local Angelini.

Según Rodrigo Vial -socio fundador de Lota Protein, pequeña empresa pesquera, y presidente de la Asociación Nacional de Armadores Pesqueros (Anapesca)-, las subastas de cuotas además promoverán la innovación, al tiempo que generarán ingresos para el Estado. “Si uno paga por su cuota en lugar de obtenerla gratuitamente, uno tiene más incentivos para innovar”, afirma Vial.

Cuando se asignaron originalmente las cuotas, Lota Protein -fundada por socios chilenos y estadounidenses en 1992 pero que ahora pertenece a la firma noruega Norsildmel- no tenía una tasa histórica de captura y sólo recibió una cuota muy pequeña, lo que la dejó casi totalmente dependiente de los pescados que compra a pescadores artesanales. “Nos quitaron nuestros derechos de pesca”, sostiene Vial.

En marzo del 2010, Lota Protein solicitó al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia de Chile que resolviera si las subastas son necesarias para incrementar la competencia. En enero, la entidad resolvió que no lo son, pero sí recomendó mejorar la transferencia de las cuotas para crear un mercado secundario eficiente y transparente.

Según Sonapesca, ha habido más de 400 transferencias de cuotas desde el 2000. No obstante, todas ellas han sido traspasadas entre tenedores de cuotas existentes y los precios han sido altos.

A juicio de los críticos del sistema, otro obstáculo para la transferencia de cuotas es que están vinculadas a los botes más que a sus dueños, lo que hace más difícil para las empresas comprarlas y venderlas. “Tenemos que hacer que transferir cuotas sea mucho más fácil”, concuerda el subsecretario Galilea.

La Salud del Recurso

Pese a los positivos resultados del sistema de CIT, la sustentabilidad del recurso sigue siendo una preocupación. Las pesqueras industriales argumentan que, mientras su pesca es controlada, los pesqueros extranjeros de arrastre y la pesca artesanal hacen lo que quieren en detrimento del bienestar del recurso.

Sonapesca destaca que el jurel, un pez migratorio, es recogido por factorías de arrastre, principalmente de China y la Unión Europea, que merodean a lo largo de los límites de la Zona de Exclusión Económica de 200 millas que tiene Chile en el Océano Pacífico. Parte del problema es su enorme tamaño.

Hay 234 embarcaciones chilenas autorizadas para pescar jurel en el Pacífico del Sur lo que se compara con apenas 15 factorías de arrastre de la Unión Europea, pero su capacidad combinada equivale a un 72 por ciento de la capacidad de la flota chilena. Según Rodrigo Sarquis de Sonapesca, estas factorías, que procesan la pesca a bordo, muestran poca preocupación por la sustentabilidad y son una amenaza para el futuro de la industria.

En el 2009, Chile se unió a Australia y Nueva Zelanda en la creación de la Organización Regional de Administración Pesquera para la Alta Mar del Pacífico Sur con el objetivo de recomendar límites sustentables de pesca a sus miembros, incluida una reducción del 40 por ciento en las cuotas de jurel este año, pero no tiene facultades para imponer su aplicación. “Chile consigue nada regulando la pesca en sus propias aguas si los países vecinos no cooperan”, señala Sarquis.

Las firmas de pesca industrial además sostienen que la pesca artesanal representa una amenaza para la sustentabilidad del recurso. Argumentan que Sernapesca, la agencia gubernamental que fiscaliza cuánto pescado traen las embarcaciones a puerto, tiene un duro trabajo controlando a los 16.000 botes artesanales que trabajan en las aguas costeras del país.

Las embarcaciones artesanales tienen permitido pescar no sólo dentro del límite de cinco millas al que las embarcaciones industriales no pueden ingresar sino que también más allá de este límite. La mayor parte de estos pequeños botes pertenecen a pescadores que tienen un modesto pasar mediante la venta de lo que pescan a las plantas de procesamiento.

Sin embargo, la captura total del sector de pesquerías artesanales se ha duplicado en los últimos 15 años a 1,8 millones de toneladas en el 2010 y ahora representa más de la mitad de los pescados del país. Y, según Sernapesca, este incremento se debe principalmente a 1.400 embarcaciones de entre 12 y 18 metros de largo, que son responsables del 97 por ciento de la pesca artesanal.

Los dueños de estos botes de tamaño intermedio se han enfrentado con las pesquerías industriales fuera del límite de las cinco millas. El problema es que, bajo el actual sistema, las pesquerías artesanales están sujetas a una captura total admisible, pero esta no se divide en cuotas individuales, lo que dificulta hacer que se respete.

Déficit de Investigación

No obstante, particularmente en el caso de especies migratorias como el jurel, la sustentabilidad de los recursos también depende de una multitud de complejos factores biológicos y de otra índole, algunos de los cuales no se entienden completamente.

De hecho, según Andrés Mena, ex oficial superior de Pesca de la Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe, la falta de información de calidad es un problema clave para regular la pesca en países en desarrollo de todo el mundo.

Casi ningún país en América Latina tiene buenas estadísticas de pesca, afirma Mena. La investigación científica de Chile es mejor que la de la mayoría, añade, pero de todos modos podría mejorarse.

Parte del problema en Chile es la forma en que se financia la investigación. El Instituto de Fomento Pesquero (IFOP), creado por la Corporación de Fomento a la Producción (CORFO) en 1964, es responsable de realizar los estudios y proponer el límite anual total de pesca, pero su financiamiento de parte del Fondo de Investigación Pesquera (FIP) y de fuentes privadas es limitado.

Además, el límite de pesca del IFOP debe ser aprobado por el Consejo Nacional de Pesca de Chile, que está conformado principalmente por representantes de pesquerías industriales. Como resultado, las decisiones sobre los límites de captura son “políticos en lugar de basarse en buena información técnica”, según Humberto Chamorro, presidente de la Federación Nacional de Pescadores Artesanales de Chile (Fenapach).

El subsecretario Galilea concuerda en que se requiere una mejor investigación para determinar los límites de captura, que es la razón por la que el gobierno está trabajando en una propuesta, en paralelo a su propuesta de cuotas, para hacer que el IFOP sea un instituto con financiamiento estatal. Este nuevo instituto entregaría información sobre la pesca de captura así como también sobre la acuicultura.

Su capacidad de recolección de información debe llevarse a los estándares de los países desarrollados, afirma Galilea, de modo que las empresas pesqueras confíen en los datos empleados para determinar los límites de captura. “El Estado no entiende cuán costosa es la investigación científica, pero -sin ella- no podemos tomar las decisiones adecuadas para garantizar la sustentabilidad del recurso”. agrega.

La evidencia sugiere que este será dinero bien gastado y no sólo por la mayor claridad que entregará. Después de todo, cualquier sistema regulador, con o sin subastas, sólo puede ser tan bueno como la información en la que se basa.

Julian Dowling es el editor de bUSiness CHILE.

Fishing has for centuries provided Chileans with sustenance, livelihoods and traditions passed down from generation to generation and, today, it is still big business. But, by the late-1990s, it was also apparent that Chile - like other fishing countries around the world - had a problem.

The industry’s catch was slipping ominously. From around 7 million tons in the mid-1990s, it fell to 3.5 million tons in 1998, according to the national industrial fishing association, Sonapesca.

That drop coincided with an episode of the El Niño climate phenomenon. By increasing the temperature of the sea off Chile, it drove jack mackerel - by far, the most important species - away from the industry’s fishing grounds.

But it also raised concern about stock depletion in a context in which new methods of detecting schools of fish had significantly increased the average catch per boat. And it was clear that the existing system of regulation, based on boat licenses, rather than the size of their catch, needed to be improved.

Closed seasons had been tried in some fisheries but they had usually lasted only a matter of weeks and, once they were lifted, the entire fleet would set sail in a race to make up for lost time. And the results of imposing a Total Allowable Catch (TAC) had been even worse.

It led to a fishing free-for-all, the so-called “Olympic race”, in which boats rushed to grab the largest possible share of the overall limit on the first-come, first-served principle. Widely recognized as the worst of all possible worlds, this was not only bad for the quality of the catch and for crews’ working and safety conditions, but it also encouraged over-investment in new boats.

In 2000, in a bid to put an end to this derby-style fishing, the government of President Ricardo Lagos introduced Individual Transferable Quotas (ITQs), a system also used in other countries such as Australia and New Zealand. These quotas - essentially a percentage of the total catch permitted in a given year - were assigned to industrial fishing companies on the basis of their historic catch.

There was initially some resistance to the system but promising results over the first two years meant that, in 2002, it was extended for a further decade. “It has helped not just to halt the decline of stocks, but also get them on the path to recovery,” said Sonapesca’s president, Rodrigo Sarquis.

Not everyone agrees about the recovery. After all, at 3.3 million tons, the catch in 2010 was below its level a decade earlier. However, with a more stable regulatory framework and, crucially, the knowledge of a guaranteed quota that could be fished more slowly and with a closer eye on quality, companies gradually shifted into more value-added products.

That has created new jobs while helping to boost the industry’s exports to US$1.5 billion in 2010 from US$1 billion in 1996. Nearly two thirds of the catch is now canned or frozen for human consumption, while only a third is turned into fishmeal which is mainly used as feed by salmon farming companies.

“Our fisheries are producing more with less and creating stable employment as a result,” said Sarquis.

Reform proposal

But the ITQ system will expire next year and the government of President Sebastián Piñera is soon expected to unveil its proposal for a new law. And, as Undersecretary for Fishing Pablo Galilea points out, the stakes are high since the law is expected to regulate the industry for the next 25 years.

Subject to the approval of Congress, the government may seek to modify the ITQ system by putting part of the individual quotas, originally assigned on the basis of historic catches, up for auction. This has raised a storm of protest from the industry which sees the possible auctions as a form of expropriation.

“We agree catch limits must adapt to the biomass volume because we are in favor of making this activity sustainable, but they cannot take away our right to fish,” said Ricardo García, CEO of Camanchaca, one of the country’s largest fishing and aquaculture companies.

Auctions are already used in new fisheries without historically allocated quotas and theoretically they can also be held for up to five percent of the total allowable catch in cases when quotas are not fully used.

But their introduction for other fisheries would violate the rights of companies already awarded quotas, argued Luis Felipe Moncada, general manager of the Biobío Region’s industrial fishing association, Asipes.

“They would be a big mistake because they would infringe the rights of companies that have invested and built an industry over 60 years,” he insisted, pointing out that fishing is not the only industry in which concessions have been awarded based on historic rights. “Legally, it’s no different from the case of water rights, the radio broadcast spectrum or domestic airline routes,” he said.

Opponents of auctions also point out that they have a poor track record. Only two countries - Russia and Estonia - have used them, with negative results for both their industries and the resource.

The possible impact on local jobs is a further concern, according to Hugo Roa, president of the Biobío Region’s industrial fishermen’s union. In 2010, industrial fishing companies employed 46,000 people but that could drop if auctions were introduced, he argued.

Given Chile’s open economy, it’s very likely they would be open to foreign companies, he said. And that, in turn, could well mean offshore processing at the expense of local employment.

Entry barrier?

Proponents of quota auctions, however, argue that the current system limits the entry of new players into a concentrated industry. After a slew of recent mergers, industrial fishing is dominated by six companies, led by the local Angelini group’s subsidiaries Orizon and Corpesca.

According Rodrigo Vial, co-founder of Lota Protein, a small fishing company, and president of the shipbuilders’ association Anapesca, quota auctions would also promote innovation while generating income for the state. “If you are paying for your quota rather than getting it for free, you have more incentive to innovate,” said Vial.

When quotas were originally allocated, Lota Protein, founded by Chilean and American partners in 1992 but now owned by Norway’s Norsildmel, had no historic catch and received only a very small quota, leaving it almost entirely dependent on the fish it buys from artisanal fishers. “They took away our fishing rights,” said Vial.

In March 2010, Lota Protein asked Chile’s antitrust tribunal to decide whether auctions are necessary to increase competition. In January, it ruled that they are not but it did recommend improving the transferability of quotas to create an efficient and transparent secondary market.

According to Sonapesca, there have been over 400 quota transactions since 2000. However, they have all been between existing quota holders and prices have been high.

According to critics of the system, another obstacle to the transfer of quotas is that they are linked to boats rather than their owners, making it more difficult for companies to sell and buy them. “We have to make it much easier to transfer quotas,” agreed Undersecretary Galilea.

Resource health

Despite the positive results of the ITQ system, the sustainability of the resource remains a concern. Industrial fishing companies argue that, while their catch is controlled, foreign trawlers and artisanal fishing do much as they like to the detriment of the resource’s health.

Sonapesca points out that jack mackerel, a migratory fish, is scooped up by factory trawlers, principally from China and the EU, that prowl along the edges of Chile’s 200-mile Economic Exclusion Zone in the Pacific Ocean. Part of the problem is their sheer size.

There are 234 Chilean boats authorized to catch jack mackerel in the South Pacific as compared to just 15 EU factory trawlers but their combined hold capacity is 72 percent of the capacity of the Chilean fleet. According to Sonapesca’s Rodrigo Sarquis, these trawlers, which process fish onboard, show little regard for sustainability and are a threat to the industry’s future.

In 2009, Chile joined Australia and New Zealand in creating the South Pacific Regional Fisheries Management Organisation with the aim of recommending sustainable catch limits for its members, including a 40 percent reduction in jack mackerel quotas this year, but it has no power of enforcement. “Chile achieves nothing by regulating fishing in its own waters if neighboring countries do not cooperate,” said Sarquis.

Industrial fishing companies also maintain that artisanal fishing poses a threat to resource sustainability. They argue that Sernapesca, the government agency that monitors how much fish vessels bring into port, has a hard time keeping tabs on the 16,000 artisanal boats that work the country’s coastal waters.

Artisanal vessels are permitted to fish not only within the five-mile limit that industrial vessels may not enter but also beyond this limit. Most of these are small boats owned by fishermen who make a modest living selling what they catch to processing plants.

The total catch of the artisanal fisheries sector has, however, doubled in the last 15 years to 1.8 million tons in 2010 and now accounts for over half of the fish caught in the country. And, according to Sernapesca, this increase is mainly due to 1,400 vessels, between 12 and 18 meters long, which are responsible for 97 percent of the artisanal catch.

The owners of these intermediate-size boats have clashed with industrial fisheries outside the five-mile limit. The problem is that, under the existing system, artisanal fisheries are subject to a total allowable catch but this is not divided into individual quotas, making enforcement difficult.

Research gap

But, particularly in the case of a migratory species like jack mackerel, resource sustainability also depends on a multitude of complex biological and other factors, some of which are not fully understood.

Indeed, according to Andrés Mena, a former fisheries officer at the UN Food and Agriculture Organization’s Regional Office for Latin America and the Caribbean, a lack of quality information is a key problem for regulating fishing in developing countries around the world.

Almost no country in Latin America has good fishing statistics, said Mena. Chile’s scientific research is better than most, he added, but could still be improved.

Part of the problem in Chile is the way research is funded. The Fisheries Development Institute (IFOP), created by the state economic development agency CORFO in 1964, is responsible for performing studies and proposing the annual total catch limit, but its funding from the Fishery Research Fund (FIP) and private sources is limited.

In addition, IFOP’s catch limit must be approved by Chile’s National Fishing Council, which is comprised mainly of representatives of industrial fisheries. As a result, catch limit decisions are “political instead of being based on good technical information”, according to Humberto Chamorro, president of the national association of artisanal fishermen, Fenapach.

Undersecretary Galilea agrees that better research is needed to set catch limits, which is why the government is working on a proposal, in parallel to its quotas proposal, to make IFOP into a state-funded research institute. This new institute would provide information about capture fishing as well as about aquaculture.

Its information-gathering capability must be brought up to developed-country standards, said Galilea, so that fishing companies trust the data used to determine catch limits. “The state doesn’t understand how expensive scientific research is but, without it, we can’t make the right decisions to ensure the sustainability of the resource,” he added.

The evidence suggests that this would be money well spent, and not only because of the greater clarity it would provide. After all, any regulatory system, with or without auctions, can only be as good as the information on which it is based.

Julian Dowling is the editor of bUSiness CHILE.