Mientras la atención del mundo estaba concentrada en Chile en el 2010, esperando el milagroso rescate de los of 33 mineros atrapados en las entrañas del desierto de Atacama por 69 días, el presidente Sebastián Piñera prometía nuevas leyes para mejorar la seguridad minera en el país. No obstante, dos años más tarde, esas promesas están comenzando a parecer tan vacías e inestables como la propia mina San José.

Es cierto que se hicieron significativas mejoras tras el accidente: según cifras de un informe publicado por el Ministerio de Minería, el número de fallecidos cayó de 45 en el 2010 a 29 en el 2011. Los accidentes en las minas de Chile también se redujeron el año pasado en un 40% a su menor nivel en 21 años.

Chile además ha conseguido notables progresos en las inspecciones de seguridad. Antes del incidente de la mina San José había solo 18 inspectores para las 5.400 minas a nivel nacional comparados con los 47 que hay ahora, y la cantidad de revisiones casi se ha triplicado en los últimos dos años de 2.586 en el 2010 a más de 5.000 en lo que va de este año.

Sin embargo, hay pequeñas señales en cuanto a que los estándares están comenzando a declinar y a que las cifras de accidentes están volviendo a subir. Este año ya han fallecido 15 mineros, lo que equivale a tres más que en el mismo período del 2011, según el Servicio Nacional de Geología y Minería de Chile (Sernageomin), el ente estatal encargado de regular a la industria minera del país. El aumento es marginal, pero quizás es indicativo de que ahora el foco ha cambiado, y así también la presión por mejorar las condiciones.

Chile no es la única nación que ha tenido dificultades para mejorar los estándares de seguridad minera. Nueva Zelanda -otro pequeño país que sufrió un accidente minero en el 2010: el desastre de la mina Pike River, en el que murieron 29 mineros- creó una división de Altos Riesgos el año pasado para supervisar su 30 minas, pero enfrenta problemas similares a los de Chile incluidos fiscalizadores mal financiados e inercia regulatoria.

El Fracaso de las Reformas

Pese a las mejoras iniciales tras el incidente de la mina San José, las promesas de reformar la legislación minera siguen sin cumplirse. Un ejemplo es el fracaso de Chile para ratificar la Convención 176 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), lo que el presidente Piñera prometió hacer en el 2010.

Esta convención establece los derechos de los trabajadores a rehusar una labor que consideran insegura, abandonar una mina que estiman peligrosa y elegir a sus propios representantes de higiene y seguridad. No obstante, Chile continúa estudiándola para determinar si contravendría cualquiera de sus legislaciones vigentes.

Brian Kohler, director de salud, seguridad y sustentabilidad de IndustriALL Global Union, sindicato internacional que representa a 50 millones de trabajadores en 140 países, responsabiliza a las grandes empresas por el hecho de que no se estén tomando importantes medidas dentro del proceso legislativo.

“El presidente Piñera prometió al mundo que Chile ratificaría la Convención 176 de la OIT”, afirma Kohler. “El hecho que no haya cumplido con ese compromiso solo puede explicarse por la presión del lobby empresarial”.

Los gerentes de pequeñas minas, no solo las grandes empresas como sostiene Kohler, también se opusieron a la ratificación de la convención. Gastón Araya, vicepresidente de operaciones de Laguna Resources, minera australiana con operaciones de exploración de pequeña escala en Chile, señala que la ratificación sería equivalente a una “pérdida de soberanía”.

“En Chile contamos con leyes que ya cubren holgadamente lo que estamos buscando en este acuerdo, de modo que en lo personal estoy totalmente en contra de suscribir un acuerdo transnacional que tiene más fuerza que la Constitución”, asevera Araya.

De hecho, de cara al incidente de la mina San José el Gobierno ha desarrollado nueva legislación para mejorar aún más la seguridad minera, en particular para las pequeñas minas en donde las condiciones de seguridad a menudo son las más precarias. En la actualidad, hay dos proyectos de ley pendientes en Chile los que lograrían justamente eso.

Problemas de Escala

Descrito como la parte más importante de la legislación minera en los últimos 30 años, el proyecto de ley de seguridad minera anunciado por el presidente Piñera en el 2011 propuso una gran reestructuración de las agencias regulatoria mineras, en particular del Sernageomin, y mejoras en la capacitación de los expertos técnicos.

El proyecto de ley incluye un sistema de códigos de color para calificar a las minas de acuerdo con sus estándares de seguridad, un sistema que permite que los mineros presenten quejas anónimas sobre la seguridad de su lugar de trabajo y un aumento de las multas aplicadas a aquellas empresas que no cumplan con las regulaciones.

El presidente Piñera prometió que la ley llevaría a una nueva “cultura de seguridad en la minería". Pero en septiembre, el proyecto de ley no logró obtener la aprobación de la Cámara de Diputados de Chile solo por un voto.

Lo que impidió que el proyecto se aprobara fue un desacuerdo respecto de cómo crear estándares justos pero igualmente rigurosos tanto para las pequeñas como para las grandes minas. Algunos políticos creen que el proyecto de ley sería la sentencia de muerte para las minas pequeñas. Adriana Muñoz, miembro del Partido por la Democracia (PPD), calificó la propuesta legislación como " una lápida y un verdadero funeral para la pequeña minería y la minería artesanal”.

“Obviamente para las minas más pequeñas el gasto de dinero en seguridad va a corresponder a una proporción mayor de sus ganancias y, por tanto, va a costar más”, afirma Ernesto Evans, presidente de la Asociación de Mutuales de Seguridad de Chile.

Sin embargo, son las pequeñas minas las que necesitan la mayor cantidad de atención y ayuda. Estas tienden a abrir solo cuando los precios del cobre están lo suficientemente altos para hacer que la extracción en cantidades tan pequeñas sea rentable y emplean a una fuerza laboral menos capacitada y de carácter temporal, elevando por tanto el riesgo de accidentes. “Las minas más grandes con más de 100 empleados tienen una tasa de accidentes en torno al 0,3%, básicamente nada. Como siempre, el problema son las micro-minas más pequeñas”, dice Evans.

Luego que el proyecto de ley fuera rechazado, el entonces subsecretario de Minería Pablo Wagner aceptó que debería modificarse para distinguir entre operaciones mineras de distintos tamaños, en especial respecto de las multas por incumplimiento.

Pero eso es un dilema sin salida, dado que las minas más pequeñas irónicamente están pidiendo las mismas reformas que el proyecto de ley pondría en marcha de haberse aprobado. “Chile necesita mejorar de manera radical la dotación de personal y el equipamiento de Sernageomin de modo que pueda supervisar efectivamente a las minas de pequeña envergadura y entregar capacitación”, sostiene Araya.

El proyecto de ley propone la creación de una nueva Superintendencia de Minería que se concentraría específicamente en la inspección de seguridad. Tal modernización ayudaría a aclarar la confusión que existe actualmente entre los diferentes entes gubernamentales que comparten la labor de realizar revisiones de seguridad.

Separar las labores reguladoras de Sernageomin de sus responsabilidades de monitoreo de la geología del país además salvaguardará a personal altamente calificado. En el pasado las grandes compañías mineras a menudo se quedaban con sus mejores empleados, capacitados no solo para supervisar la seguridad de las minas, sino que también para realizar mapas de recursos minerales y asesorar al gobierno sobre cómo adjudicar concesiones mineras, socavando por tanto su marco institucional.

Siempre y cuando el proyecto de ley se apruebe, significará claramente un importante paso en materia de seguridad minera en Chile. Pero después de que el ahora ex subsecretario Pablo Wagner renunciara a comienzos de octubre por el desastre de una licitación de litio, el futuro del proyecto de ley es incierto.

Seguro de Accidentes

El segundo proyecto de ley que el Gobierno espera mejorará no solo la seguridad minera, sino que también la seguridad en el lugar de trabajo en general, surge bajo el pretexto de una reforma para incrementar la competencia entre las empresas privadas de seguro de accidentes en el lugar de trabajo, o Mutuales, la primera reforma de este tipo desde 1968.

Tal como está, el Instituto de Seguridad Laboral (ISL) del Ministerio del Trabajo asegura a cerca del 22% de los trabajadores de Chile incluidos la mayoría de los mineros. El otro 77% (Codelco tiene su propio sistema, equivalente al 1%) está cubierto por una de las tres mutuales privadas.

Los trabajadores en el sistema estatal reciben una atención inferior a la de otros empleados, porque son tratados en clínicas públicas de más bajo estándar en lugar de en hospitales privados. Paradójicamente, sus empleadores en realidad pagan primas más altas que las compañías en el sistema privado debido a que están sometidos a mayores riesgos en el lugar de trabajo.

El proyecto de ley, que se anunció en el segundo aniversario del accidente de la mina San José en agosto, esencialmente eliminaría la distinción entre obreros sin calificaciones y trabajadores calificados. Eso significa que el Estado podría enviar a trabajadores mineros para ser tratados, por primera vez, en hospitales administrados por mutuales, que podrían participar en licitaciones de contratos de salud pública.

Además, y de manera más controvertida, el proyecto de ley propone un cambio en el esquema de contribuciones. En la actualidad, el costo del seguro se divide entre el empleador y el empleado (basado en un porcentaje del salario del empleado), pero el proyecto de ley añadiría un tercer componente financiado por las empresas como un grupo o industria. Esta prima, ajustada según el riesgo del sector, sería de igual monto ya sea que la empresa sea grande o pequeña y tenga o no excelentes estándares de seguridad en pie.

La idea es que las minas más grandes y más seguras se verán obligadas a arrastrar a aquellas con peores reputaciones a subir a su nivel, con lo que reducirán el riesgo para su sector como un todo y, por tanto, el costo de asegurar a su fuerza laboral. Esto debería ejercer presión sobre las empresas con un mejor historial de seguridad para que compartan experiencia técnica y recursos con el fin de elevar los estándares de seguridad de la industria.

Esto es exactamente lo que quieren las pequeñas minas, según Araya, y dado que el sector minero es comparativamente de bajo riesgo respecto de los sectores de la manufactura y la construcción, la prima no sería alta. Pero no todos piensan que hacer frente al tema de la seguridad minera a través de una reforma al seguro laboral es una buena idea.

Las mutuales creen que la propuesta es fundamentalmente injusta y que el gobierno necesita encontrar otra forma de reducir los costos. “Si uno trabaja en una compañía, ya sea grande o pequeña, con un buen registro, pero uno está en un sector riesgoso entonces va a tener que pagar más y esto es un desincentivo. Simplemente no tiene sentido”, dice Evans.

Para Brian Kohler, la legislación para mejorar la seguridad minera es, en definitiva, una cuestión de simple sentido comercial. “Nuestra esperanza es que los empleadores lleguen a entender que ellos también ganan con una mejor salud y seguridad en las minas”, afirma.

Mientras Chile impulsa sus actividades mineras, la seguridad en la minería solo va a volverse más vital y la necesidad de una legislación que beneficie a toda la industria va a ser más apremiante. Los accidentes continuarán ocurriendo, pero se requieren mejores regulaciones para proteger a los mineros de Chile y considerando su importancia para la economía, es lo menos que merecen.

Olivia Crellin trabaja como periodista freelance en Santiago

While the world’s attention was fixed on Chile in 2010, waiting to see the miraculous rescue of 33 miners trapped in the bowels of the Atacama Desert for 69 days, President Sebastian Piñera promised new laws to improve mining safety in the country. Yet two years on, those promises are starting to look as hollow and unstable as the San José mine itself.

It’s true that significant improvements were made following the accident: according to figures from a report published by the Ministry of Mining, fatalities dropped from 45 in 2010 to 29 in 2011. Accidents in Chile's mines also fell last year by 40% to their lowest level in 21 years.

Chile has also made notable progress in safety inspections. Before the San José incident there were only 18 inspectors for the 5,400 mines nationwide compared with 47 now, and the number of checks has almost tripled in the past two years from 2,586 in 2010 to over 5,000 so far this year.

There are small signs, however, that standards are beginning to slip and accident numbers creep back up. Already this year 15 miners have died which is three more than in the same period of 2011, according to Chile’s National Geology and Mining Service (Sernageomin), the state body tasked with regulating the country’s mining industry. The increase is marginal but perhaps indicative that now the spotlight has moved on, so too has the pressure to improve conditions.

Chile is not the only country that has struggled to improve mining safety standards. New Zealand, another small country that suffered a mining accident in 2010 – the Pike River Mine disaster in which 29 miners died – created a High Hazards unit last year to supervise its 30 mines, but it faces similar problems to Chile including underfunded watchdogs and regulatory inertia.

Failure to reform

Despite the initial improvements after the San José incident, promises to reform mining legislation are still unfulfilled. An example is Chile’s failure to ratify the International Labor Organization (ILO) convention 176, which President Piñera promised to do back in 2010.

This convention establishes workers' rights to refuse work they consider unsafe, to leave a mine they consider dangerous and to elect their own health and safety representatives. But Chile continues to study it to determine if it would contravene any of its existing laws.

Brian Kohler, Director for Health Safety & Sustainability at IndustriALL Global Union, an international workers’ union that represents 50 million workers in 140 countries, blames big business for the fact that important steps within the legislative process are not being taken.

“President Piñera promised the world that Chile would ratify ILO Convention 176,” says Kohler. “The fact that he has not delivered on that pledge can only be explained by pressure from the business lobby.”

Small-mine managers, not just big business as Kohler alleges, also oppose ratification of the convention. Gaston Araya, operations manager for Laguna Resources, an Australian mining company with small-scale exploration operations in Chile, says ratification would be equivalent to a “loss of sovereignty”.

“In Chile we have laws that already loosely cover what we are looking for in this agreement so personally I am completely against signing a transnational agreement that has more force than the Constitution,” says Araya.

In fact, in the wake of the San José incident the government has developed new legislation to further improve mining safety, particularly for small mines where safety conditions are often the most precarious. Currently in Chile there are two bills pending that would achieve just that.

Problems of scale

Described as the most important piece of mining legislation in the last 30 years, the Mining Safety bill announced by President Piñera in 2011 proposed a major restructuring of the mining regulatory agencies, notably Sernageomin, and improvements in the training of technical experts.

The bill includes a color-coded system to rate mines according to their safety standards, a system to allow miners to make anonymous complaints about the safety of their workplace and an increase in fines levied on those companies that do not comply with regulations.

President Piñera promised that the law would lead to a new “culture of safety in mining". But in September the bill failed by just one vote to obtain approval in Chile’s Chamber of Deputies.

It was disagreement over how to create fair but equally rigorous standards for both small and big mines that prevented the bill from passing. Some politicians believe that the bill would be the death knell for small mines. Adriana Muñoz, a member of the Democratic Party (PPD), called the proposed legislation "a gravestone and a true funeral for small-scale and artisanal mining.”

“Obviously for smaller mines money spent on safety is going to take a larger proportion of their profits and so cost them more,” says Ernesto Evans, president of Chile’s association of mutual insurance companies.

It is the smaller mines, however, that are in need of the most attention and help. They tend to open only when copper prices are high enough to make mining in such small quantities profitable and employ a lesser-trained, temporary workforce, thus raising the risk of accidents. “The bigger mines with more than 100 employees have an accident rate of around 0.3%, basically nothing. As ever, the issue is the smaller micro-mines,” Evans says.

After the bill was rejected, the then-Undersecretary of Mining Pablo Wagner agreed that the bill should be modified to distinguish between mining operations of different sizes, especially in regards to fines for non-compliance.

But it is a catch 22 as smaller mines are ironically calling out for the very reforms that the bill would enact if passed. “Chile needs to radically improve the staffing and equipping of Sernageomin so that it can effectively supervise small-scale mines and provide training,” Araya said.

The bill proposes the creation of a new Superintendency of Mining that would focus specifically on safety inspection. Such streamlining would help to clear up the confusion that currently exists between the different government bodies that share the duty of performing safety checks.

Separating Sernageomin’s regulatory duties from its responsibilities for monitoring the country’s geology will also safeguard highly trained staff. In the past big mining companies often poached its best employees, trained not only for supervising mine safety but also in mapping mineral resources and advising the government on how to award mining concessions, thus undermining the institutional framework.

If and when the bill is passed, it would clearly mean an important step in mining safety in Chile. But after the now former Undersecretary Pablo Wagner resigned in early October over the lithium auction debacle the future of the bill is uncertain.

Accident insurance

The second bill that the government is hoping will improve not just mining safety but workplace safety in general comes in the guise of a reform to increase competition among Chile’s private workplace accident insurance companies, or Mutuales, the first such reform since 1968.

As it stands, the Labor Ministry’s Workplace Safety Institute (ISL) insures around 22% of workers in Chile including most miners. The other 77% (Codelco has its own system, equivalent to 1%) are covered by one of three private mutual companies.

Workers in the state system receive inferior care to other employees because they are treated in lower-standard public health clinics rather than private hospitals. Paradoxically, their employers actually pay higher premiums than companies in the private system because they undergo greater risks in the workplace.

The insurance bill, which was unveiled on the second anniversary of the San José accident in August, would essentially eliminate the distinction between unskilled laborers and skilled workers. This means the state could send mining workers to be treated, for the first time, at hospitals managed by mutual companies, which could bid on tenders for public health contracts.

In addition, and more controversially, the bill proposes a change in the contributions scheme. Currently the cost of insurance is split between the employer and employee (based on a percentage of the employee’s salary), but the bill would add a third component financed by companies as a group or industry. This premium, adjusted according to the sector’s risk, would be the same amount whether the company is big or small and has excellent safety standards in place or not.

The idea is that bigger, safer mines will be forced to drag those with worse reputations up to their level, lowering the risk for their sector as a whole and thus the cost of insuring their workforce. This should pressure companies with a better safety track record into sharing expertise and resources in order to raise the safety standards of the industry.

This is exactly what the small mines want, according to Araya, and because the mining sector is comparatively low risk compared to the manufacturing and construction sectors, the premium would not be high. But not everyone thinks tackling mining safety through workplace insurance reform is a good idea.

Mutual companies believe that the proposal is fundamentally unjust and that the government needs to find another way of lowering costs. “If you work in a company, whether it is big or small, with a good record but you are in a risky sector then you are going to have to pay more and this is a disincentive. It just doesn’t make sense,” says Evans.

For Brian Kohler, legislation to improve mining safety is, ultimately, a matter of simple business sense. “It is our hope that employers will come to understand that they also will gain from improved health and safety in mines,” he says.

With Chile pushing its mining activities forward, mining safety is only going to become more vital and the need for legislation that benefits the whole industry even more pressing. Accidents will continue to happen but better regulations are needed to protect Chile’s miners – considering their importance for the economy, that’s the least they deserve.

Olivia Crellin is a freelance journalist based in Santiago