Chile sobrevivió a la crisis financiera global mejor que muchos países: sin ninguna quiebra bancaria importante y con una rápida recuperación de los mercados. Ayudó que Chile no tuviera instrumentos respaldados por hipotecas o hipotecas subprime, los que provocaron el colapso de los mercados financieros de Estados Unidos, pero el principal motivo para el escape fue el sólido manejo de las autoridades durante la crisis junto con un sistema bancario bien capitalizado.

La estabilidad del sector bancario chileno se debe, en gran parte, a la privatización del sistema de pensiones de Chile hace 30 años -las administradoras de fondos de pensiones, o AFP, hoy en día manejan cerca de US$157.000 millones en activos, o casi el 70 por ciento del PIB de Chile- así como también a un sólido modelo regulatorio desarrollado después de una crisis bancaria registrada a principios de la década de los 80.

Sin embargo, mientras los gobiernos alrededor del mundo -incluidos los de Estados Unidos y Gran Bretaña- intentan mejorar la fiscalización financiera y salvaguardar sus economías en contra de futuras debacles bancarias, Chile también ha aprovechado la oportunidad para fortalecer la supervisión de su sistema financiero.

En agosto del 2010, el Ministerio de Hacienda creó una comisión encabezada por Jorge Desormeaux, consultor del sector bancario y ex vicepresidente del Banco Central de Chile, para evaluar el marco de supervisión y regulación del sector financiero del país.

El informe de la comisión, presentada al Ministerio de Hacienda en marzo, recomienda una serie de reformas. “La verdad es que si no actualizamos nuestras regulaciones financieras, la próxima crisis financiera nos encontrará mal preparados”, dijo Desormeaux a bUSiness CHILE.

El informe establece que los reguladores en Chile son incapaces de supervisar de manera efectiva las operaciones de conglomerados, lo que hace que el sistema financiero sea vulnerable a futuras crisis o shocks, tales como una abrupta caída de los precios del cobre.

Incluso antes de la crisis, en el 2004, el Programa de Evaluación del Sector Financiero (PESF) del Fondo Monetario Internacional recomendaba consolidar la fiscalización del sistema financiero de Chile para que se adaptara mejor a fin de satisfacer “las necesidades de un sistema financiero crecientemente integrado y complejo”.

Los servicios financieros en Chile actualmente son regulados por diferentes instituciones de acuerdo al tipo de servicio. La Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF) y el Banco Central están a cargo de la banca, la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) fiscaliza el mercado de acciones y seguros, y la Superintendencia de Pensiones (SP) supervisa tanto el sistema de pensiones como el seguro de desempleo.

Esto significa que los conglomerados que incluyen bancos, compañías de seguros y administradoras de fondos de pensiones podrían, en teoría, desarrollar actividades de alto riesgo en áreas en que las regulaciones son las más débiles. Esta situación también contribuyó al colapso del sistema bancario de Estados Unidos, debido a que la negociación de instrumentos derivados riesgosos se concentró en la industria de seguros.

Este peligro fue destacado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en su informe de 2011 Mejores políticas para el desarrollo: Perspectivas OCDE sobre Chile: “Los riesgos no detectados en partes de un grupo alcanzan niveles en los que se pone en peligro la estabilidad de importantes instituciones financieras”.

Fiscalización Financiera

La propuesta de la comisión para fortalecer el sistema se basa en un modelo Twin Peaks [sic] o de regulación por objetivos que divide las funciones de supervisión entre un regulador, concentrado en la conducta del mercado y la protección del consumidor, y otro concentrado en la solvencia y las prácticas de gestión de riesgo de las instituciones financieras.

Desormeaux insiste en que este modelo, que se ha adoptado en Australia y Holanda, es la mejor manera de regular a los conglomerados financieros en Chile.

“La crisis demostró que no basta con estar atentos a cada árbol
individual, hay que ver al bosque como un todo”, afirmó.

El nuevo regulador de conducta del mercado además entregará una mejor protección a los consumidores, lo que es importante dado que las prácticas crediticias de algunas instituciones y emisores de tarjetas de crédito no bancarias últimamente han puesto en duda los estándares de protección al consumidor, sostuvo Desormeaux

Este regulador también será más independiente que el propuesto defensor del consumidor financiero, conocido como Sernac Financiero, cuyo presidente sería designado por el ministro de Hacienda, añadió.

Los dos reguladores, y una tercera entidad a cargo de las pensiones, serían fiscalizadas por el Consejo de Estabilidad Financiera (CEF) diseñado para detectar potenciales problemas en el sistema, mitigar riesgos y recomendar políticas que contribuyan a la estabilidad macroeconómica.

El consejo tendrá un rol similar al del Consejo de Fiscalización de la Estabilidad Financiera de Estados Unidos creado por la ley Dodd–Frank en el 2010, el que fue diseñado para coordinar a diferentes reguladores y asegurar la estabilidad general del sistema financiero.

Encabezado por el ministro de Hacienda, el consejo incluirá al presidente del Banco Central y a los titulares de los tres nuevos reguladores. Una diferencia con el Consejo de Fiscalización estadounidense es que tendrá cinco miembros en lugar de diez, lo que según señala Desormeaux le permitirá responder más rápidamente a futuras crisis en coordinación con el Banco Central de Chile.

El ministro Larraín anunció en abril que este consejo se creará como la primera etapa de la reforma: “Las funciones de un consejo de este tipo son, en parte, intentar prevenir las crisis, tener ‘luces amarillas’ que se prendan y que permitan adoptar acciones antes de que ocurra una crisis. Y si se presenta una crisis internacional que no podemos evitar, intentar mitigar su propagación a la economía local”, sostuvo el personero de gobierno en una conferencia de prensa.

La segunda etapa de la reforma será fortalecer a los reguladores chilenos existentes mediante la adopción de las propuestas hechas por la comisión respecto del gobierno corporativo.

Gobierno Corporativo

Otra potencial debilidad del sistema financiero de Chile radica en que los reguladores son todos encabezados por personas designadas por el presidente, quien -básicamente- puede sacarlos de sus cargos en cualquier momento sin una razón particular.

En realidad, esto no pasa a menudo. Los actuales titulares de la SVS, SBIF y SP se han mantenido en sus cargos desde su designación en marzo del 2010.

“Los datos de los últimos 30 años muestran que las superintendencias han sido dirigidas por profesionales altamente calificados, quienes -en promedio- han permanecido en sus cargos por un largo período de tiempo”, sostiene Jorge Awad, el nuevo presidente de la Asociación de Bancos e Instituciones Financieras de Chile (ABIF).

No obstante, el sistema aún es vulnerable. “No ofrece garantías de objetividad para aquellas entidades sujetas a regulaciones y multas”, indicó Desormeaux.

Otra consecuencia negativa de la percibida falta de independencia de los reguladores es que no se les han otorgado las facultades para reformar las regulaciones del mercado. De hecho, deben esperar que el Congreso apruebe nuevas legislaciones, lo que significa que son muy lentos para reaccionar ante nuevos acontecimientos en los mercados de capital.

Dada la velocidad con que cambia el sistema financiero, esto podría ser fatal, aseveró Desormeaux. “Pero nadie va a dar facultades para elaborar legislaciones a reguladores que no son independientes”.

Para resolver este problema cada uno de los nuevos reguladores será encabezado por cinco directores nominados por el presidente y aprobados por mayoría en el Senado. Adicionalmente, los directores sólo pueden ser removidos de sus cargos por decisión unánime de los demás miembros del directorio o mediante una resolución de la Corte Suprema.

El gobierno pretende presentar un proyecto de ley al Congreso en los próximos meses que incluya modificaciones al gobierno corporativo de los reguladores financieros de Chile.

Mario Farren, gerente de la división de banca corporativa e inversiones de Banco de Chile, recibe con beneplácito la propuesta de la comisión de dar mayor independencia a los reguladores.

Un nuevo regulador a cargo de supervisar las entidades que emiten créditos, incluidas las tiendas minoristas, ayudará a las autoridades a actuar más rápidamente si surgen problemas, asevera Farren.

El reciente anuncio realizado por la cadena chilena de tiendas por departamentos La Polar en cuanto a que tendrá que realizar mayores provisiones por pérdidas debido a prácticas crediticias poco ortodoxas es un ejemplo de los problemas que se pueden producir cuando las empresas minoristas emplean criterios crediticios diferentes a los del sector bancario, destacó.

Sin embargo, pese a sus buenas intenciones, Farren afirma que las reformas no abordan la necesidad subyacente de una modernización de la regulación de los mercados de capital de Chile.

Modernizar los Mercados de Capital

Los esfuerzos de sucesivos gobiernos han hecho que Chile esté más integrado con los mercados internacionales de capital, pero los bancos chilenos aún enfrentan barreras para recaudar capital en el extranjero.

El impuesto de estampillas y retenciones que se aplica a las emisiones de bonos en el extranjero, por ejemplo, aumenta los costos para los bancos chilenos en 30 a 50 puntos base, indica Farren.

“No es eficiente en términos de costos, pero si el campo de juego se nivelara y los bancos pudieran financiarse en el extranjero, el mercado sería más competitivo”, sostiene.

Y no se trata sólo de reducir impuestos. El “neteo” -operación mediante la cual los bancos y las instituciones financieras que se prestan dinero sólo pagan su deuda neta– es una práctica común en los países desarrollados, pero no se da en Chile.

“Producto de ello, cuando un banco extranjero trata con un banco chileno usan una línea de crédito mucho más grande”, explica Farren.

Regulaciones más estrictas aumentan los costos fijos de los bancos, lo que afecta a los emprendedores y los inversionistas al tiempo que hacen más difícil que las instituciones pequeñas compitan, pero las autoridades se han resistido a desregular los mercados de capital debido a los temores de evasión tributaria y una mayor apreciación del peso, dice Farren.

La Agenda Mercado de Capitales del Bicentenario (MKB) apunta mejorar el acceso al crédito para las personas y las empresas, pero también incluye una propuesta para regular los instrumentos derivados y la adopción de buenas prácticas en materia de competencia, supervisión y transparencia.

No obstante, una supervisión más atenta no tiene que ser un impedimento para el crecimiento económico y consolidar la fiscalización financiera debería hacer que Chile esté mejor preparado para futuras crisis. Cuando se trata de reparar lo que aflige al sistema financiero, una onza de prevención es mejor que una libra de remedio.

Julian Dowling es editor de bUSiness CHILE

Chile survived the global financial crisis better than many countries with no major banking failures and a swift recovery in markets. It helped that Chile had no mortgage-backed securities or subprime mortgages, which were the downfall of the US financial markets, but the main reason for the escape was the solid management by the authorities during the crisis combined with a well-capitalized banking system.

The stability of Chile’s banking sector is thanks, in large part, to the privatization of the country’s pension system 30 years ago - pension fund managers, or AFPs, today manage around US$157 billion in assets, or almost 70 percent of Chile’s GDP – as well as a solid regulatory model developed after a banking crisis in the early 1980s.

But as governments around the world including in the United States and Britain look to improve financial oversight and safeguard their economies against future banking meltdowns, Chile has also taken the opportunity to strengthen the supervision of its financial system.

In August 2010, Finance Minister Felipe Larraín created a commission headed by Jorge Desormeaux, a banking industry consultant and former vice-president of the Central Bank, to evaluate the country’s financial supervision and regulatory framework.

The commission’s report, submitted to the Finance Ministry in March, recommends a series of reforms. “The truth is that if we don’t upgrade our financial regulations, the next financial crisis will find us unprepared,” Desormeaux told bUSiness CHILE.

The report states that Chile’s regulators are unable to effectively supervise the operations of conglomerates, which makes the financial system vulnerable to future crises or shocks, such as a sudden drop in the copper price.

Even before the crisis, in 2004, the IMF’s Financial Services Assessment Program (FSAP) recommended consolidating oversight of Chile’s financial system to better adapt to “meet the needs of an increasingly integrated and complex financial system.”

Financial services in Chile are currently regulated by different institutions according to the type of service. The Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (SBIF) and the Central Bank are in charge of banking, the Superintendencia de Valores y Seguros (SV) is in charge of securities and insurance, and the Superintendencia de Pensiones (SP) supervises the pension system and unemployment insurance.

This means conglomerates including banks, insurance firms and pension fund administrators could, in theory, develop high risk activities in areas where regulations are weakest. This situation also contributed to the collapse of the US banking system, as risky derivatives trading was concentrated in the insurance industry.

The danger was noted by the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) in its 2011 Chile report Maintaining Momentum: “The undetected build-up of risks in parts of a group can reach levels at which the stability of important financial institutions may be endangered.”

Financial oversight

The commission’s proposal to strengthen financial supervision is based on a Twin Peaks model that divides regulatory functions between one regulator, focused on market conduct and consumer protection, and another focused on the solvency and risk-management practices of financial institutions.

Desormeaux insists that this model, which has been adopted by Australia and the Netherlands, is the best way to regulate conglomerates in Chile.

“The crisis showed that it’s not good enough to keep an eye on the individual trees, you have to see the forest as a whole,” he said.

The new market conduct regulator would also provide better protection for consumers, which is important given that the credit practices of some institutions and non-bank credit card issuers have recently called consumer protection standards into doubt, said Desormeaux.

This regulator would also have more independence than the government’s proposed consumer financial watchdog, known as the Sernac Financiero, which would have a president appointed by the Finance Minister, he added.

The twin regulators, and a third entity in charge of pensions, would be overseen by a Financial Stability Council (CEF by its Spanish initials) designed to spot potential problems in the system, mitigate risks and recommend policies that contribute to macroeconomic stability.

The Council will serve a similar role to the US Financial Stability Oversight Council created by the Dodd–Frank Act in 2010, which is designed to coordinate between regulators and ensure the overall stability of the financial system.

Headed by the Finance Minister, the Council will include the president of the Central Bank and the heads of the three new regulators. One difference with the Oversight Council is that it will have five members as opposed to ten, which Desormeaux said will allow it to respond more quickly to future crises in coordination with the Central Bank.

Minister Larraín announced in April that this Council will be created as the first stage of the reform: “The functions of this type of council are, in part, to prevent crises by flashing warning lights that allow actions to be taken before a crisis occurs, and if one does occur, which we can’t prevent, to try to mitigate its impact on the economy,” he said in a press conference.

The second stage of the reform will be to strengthen Chile’s existing regulators by adopting the commission’s proposals regarding corporate governance.

Corporate governance

Another potential weakness of Chile’s financial system is that the regulators are all led by individuals appointed by the President who, crucially, may also remove them at any time without giving a reason.

In reality, this does not happen often. The current heads of the SVS, SBIF, and SP have all remained in their jobs since being appointed in March 2010.

“The data from the last 30 years shows that the Superintendencias have been led by highly qualified professionals who, on average, have remained in their position for a long period of time,” said Jorge Awad, the new president of Chile’s banking association, ABIF.

But the system is still vulnerable. “It doesn’t offer guarantees of objectivity to those entities subject to regulations and penalties,” said Desormeaux.

Another negative consequence of the regulators’ perceived lack of independence is that they have not been given the power to reform market regulations. Instead, they must wait for Congress to approve new laws, which means they are slow to react to new developments in capital markets.

Given the speed of change in the financial system, this could be lethal, said Desormeaux. “But no one will give lawmaking powers to regulators that are not independent.”

To solve this problem the new regulators would each be led by a board of five directors nominated by the President and approved by a Senate majority. In addition, they could only be removed by unanimous decision of the other directors or by a Supreme Court ruling.

The government plans to submit a bill to Congress in the next few months that will include changes to the corporate governance of Chile’s financial regulators.

Mario Farren, head of corporate and investment banking at Banco de Chile, welcomes the commission’s proposal to make regulators more independent.

A new regulator in charge of supervising credit-issuing entities, including retail stores, would also help the authorities to act more swiftly if problems arise, said Farren.

The recent announcement by Chilean department store chain La Polar of increased loss provisions due to dodgy lending practices is an example of the problems that can occur when retail companies use different credit criteria than the banking sector, he noted.

But, despite the commission’s good intentions, Farren argued that the reforms do not address the underlying need for a modernization of Chile’s capital markets regulation.

Modernizing capital markets

Efforts by successive governments have made Chile more integrated with global capital markets, but local banks still face barriers to raising capital abroad.

The stamp and withholding taxes on offshore bond issues, for example, increases costs for Chilean banks by 30 to 50 basis points, said Farren.

“It’s not cost efficient, but if the playing field was level and banks could fund themselves abroad, it would make the market more competitive,” he said.

And it’s not just about reducing taxes. “Netting” – whereby banks and financial institutions that loan to each other only pay their net debt – is common practice in developed countries but does not occur in Chile.

“As a result, when a foreign bank deals with a Chilean bank they use a much bigger credit line,” said Farren.

Stricter regulations increase fixed costs for banks, which hurts entrepreneurs and investors while also making it harder for small institutions to compete, but the authorities have resisted deregulating capital markets due to concerns about tax evasion and further appreciation of the peso, said Farren.

The Bicentennial Capital Markets Reform Agenda (MKB) aims to improve access to credit for individuals and businesses, but it also includes a proposal to regulate derivatives and the adoption of best practices on competition, supervision and transparency.

But closer supervision does not have to be an impediment to economic growth and consolidating financial oversight should make Chile better prepared for future crises. When it comes to fixing what ails the financial system, an ounce of prevention is better than a pound of cure.

Julian Dowling is editor of bUSiness CHILE