Puede que no tengan el mismo prestigio político ni el impacto mundial que Barack Obama vs. John McCain, pero las elecciones municipales de Chile, que se realizarán el domingo 26 de octubre, serán seguidas con igual intensidad.

Sin embargo, una vez que termine la votación y todo se calme, quienes resulten electos se enfrentarán a la tarea más mundana de dirigir al país en el nivel más básico: asegurándose de que los hospitales y escuelas locales funcionen adecuadamente, la basura se recolecte y los semáforos funciones. En un país como Chile, con una tradición de Gobierno centralizado, esa no siempre es una tarea fácil.

Chile tiene 345 municipios, cada uno con su propio alcalde y, dependiendo del tamaño del electorado, seis, ocho o diez concejales electos. En otras palabras, a lo largo del país hay cerca de 2.400 concejales y, bajo ese nivel ejecutivo, una vasta fuerza de funcionarios municipales.

Según la Asociación Chilena de Municipalidades (AChM), cerca de 185.000 empleados públicos trabajan en los gobiernos locales del país, ya sea directa o indirectamente en las escuelas y hospitales que manejan. Eso representa cerca de un 54% de la fuerza de empleados estatales del país.

El perfil de las municipalidades de Chile varía ampliamente desde las ricas comunas de Vitacura y Las Condes en Santiago, los extensos suburbios de Puente Alto y Maipú -los dos municipios más populosos del país- hasta la silvestre Patagonia, donde un municipio podría componerse de poco más de un puñado de fundos y un remoto retén de carabineros.

Según AChM, una de cada ocho municipalidades tienen menos de 5.000 habitantes. En consecuencia, generan un ingreso insignificante y recurren al Fondo Común Municipal (FCM) para su financiamiento.

Este mecanismo de redistribución saca recursos de las municipalidades más ricas -40 son contribuyentes netos- para financiar a sus parientes menos afortunadas. En otras palabras, los municipios como Providencia, Vitacura, Las Condes y Santiago Centro subsidian de manera importante las cuentas de las municipalidades más pequeñas y pobres.

El FCM es complejo; demasiado complejo y falto de reforma, según algunos. Pero se trata básicamente de un pozo común, en el que los municipios colocan una parte de sus ganancias que luego se redistribuye según sea necesario (al menos en teoría).

El aporte de cada municipalidad se calcula empleando un complicado sistema de porcentajes que refleja criterios como su nivel de pobreza y el ingreso que reciben en impuestos locales. Además, el Gobierno central entrega algo de dinero al fondo antes de que se redistribuya. La principal crítica al FCM es que ofrece poco en términos de incentivos para que una municipalidad haga un buen trabajo. De hecho, se podría afirmar que

ofrece sólo incentivos perversos: si un municipio, por ejemplo, reduce los niveles de pobreza, su logro implicará una disminución del dinero que recibe desde el FCM al año siguiente.

Recursos para el Trabajo

"Es necesario reformar la totalidad del sistema de financiamiento del Gobierno municipal de pies a cabeza", señala Trinidad Valdés, abogada experta en el sistema municipal de Instituto Libertad, centro de estudios vinculado al partido de oposición Renovación Nacional. "Han habido varios intentos de reforma -en el 2005, por ejemplo, y luego este año-, pero siempre han sido parches".

Valdés afirma que el aporte del Gobierno central al fondo -que corresponde sólo a un par de puntos porcentuales del total- debiera incrementarse. "El Gobierno se vio obligado a hacer una contribución extraordinaria el año pasado y lo mismo ocurrió nuevamente este año", indica, "y esto muestra que la cantidad inicial que está colocando no es suficiente".

Otras quejas acerca del financiamiento del Gobierno local es que las municipalidades tienen prohibido en gran medida asumir deuda. Sólo pueden hacerlo en circunstancias excepcionales y con la aprobación del Ministerio de Hacienda.

La AChM está presionando para que se realice una modificación que les permita emitir deuda, de una forma muy parecida a lo que hacen los Gobiernos centrales con los títulos del Tesoro o a las empresas privadas con los bonos corporativos. Según Alberto Undurraga, el alcalde demócrata-cristiano de Maipú, esto es fundamental para el financiamiento de largo plazo.

La emisión de deuda podría ser regulada por un organismo de calificación, como Fitch o Moody's, sugiere. "Necesitamos una autoridad nacional que decrete que municipalidades son AAA, AA, A, BBB y así sucesivamente, y que establezca a qué nivel de financiamiento les permite acceder esa calificación", señala. "Si existe para países, ¿por qué no para municipalidades?".

Según AChM, las municipalidades corresponden hoy en día al 13% del gasto total del Gobierno, un alza frente al 3% de la década de los 80, pero aún muy por debajo de los niveles de los que disfrutan los gobiernos municipales en Europa y América del Norte. La asociación quiere aumentar esa cifra a un 30% dentro de los próximos años, pero ese es un objetivo ambicioso y es poco probable que se alcance en el corto plazo.

Aún dentro de los círculos de la Concertación, la coalición de gobernante, hay quejas en cuanto a que el proceso para transferir facultades y dinero desde Santiago a las provincias se ha estancado en el actual Gobierno. "Ahora hay una notable ausencia de una política pública que conduzca el proceso de descentralización; un proceso que fue muy fuerte durante los gobiernos de los presidentes Frei y Lagos", señala Claudio Orrego, el alcalde demócrata-cristiano de la comuna de Peñalolén, en Santiago.

Estructura de Poder

Lo que las municipalidades quieren es más libertad para ajustar su estructura y servicios a las cambiantes necesidades de la comunidad local. Están maniatadas, dicen, por normativas -y las demoras que ello implica- por ello se necesita una legislación para crear incluso un puesto en la municipalidad más pequeña y más remota que exista.

En teoría, las municipalidades lograron lo que querían en 1997 cuando se reformó la Constitución para incluir el Artículo 121. Eso les permitiría determinar su propia estructura organizacional y les daría un mayor control respecto de a quiénes emplean y cuánto pagan, incluidos incentivos relacionados con el desempeño.

El tema es que el Artículo 121 se ha mantenido en desuso porque la regulación que necesita para su implementación nunca ha sido aprobada en el Congreso. Respaldada ampliamente por alcaldes, se enfrenta a la acérrima oposición de la Confederación Nacional de Funcionarios Municipales de Chile, ASEMUCH, entidad que representa a miles de funcionarios de los gobiernos municipales a lo largo del país, que la ven como una amenaza a su seguridad laboral.

En agosto, ASEMUCH ganó la última batalla de esta guerra cuando el Senado rechazó el proyecto regulador, colocándolo efectivamente en compás de espera por al menos un año más. "Es absurdo que se votara en el Senado", señala Undurraga de Maipú. "Si vas a convertir a un alcalde en la cabeza del gobierno municipal, entonces tienes que hacerlo de la manera apropiada y convertirlo realmente en la cabeza".

Otro problema ampliamente reconocido en el sistema municipal de Chile es la falta de capacitación y experiencia administrativa, en particular, en los municipios pequeños. Hay pocas oportunidades educacionales en Chile para quienes quieren seguir una carrera en el gobierno municipal e incluso donde existen las oportunidades, el financiamiento es escaso.

La Universidad Adolfo Ibáñez de Santiago es una de las pocas instituciones que ofrece un postgrado diseñado específicamente para dar a los funcionarios gubernamentales, incluidos alcaldes y concejales, la capacitación que necesitan.

El postgrado -un magíster en gerencia y políticas públicas- se estableció hace seis años. Desde entonces, unos 300 alumnos lo han hecho y han asumido varios empleos en el sector público. Por ejemplo, un ex alumno del programa se postuló como alcalde de la comuna de Lo Barnechea en Santiago para las elecciones del próximo mes.

El director del programa, Fernando Larraín, señala que una de las cosas lindas del programa es que considera sólo dos días de clases quincenalmente -los viernes y sábado- lo que significa que los alumnos pueden asistir desde fuera de Santiago. "Desde que comenzamos, cerca del 40% de nuestros alumnos ha sido de fuera de la capital, algo de lo que estamos muy orgullosos", afirma. "Hemos tenido alumnos desde Arica hasta Punta Arenas".

La esperanza es que a medida que más y más alumnos asistan a cursos como este, la calidad de la administración gubernamental mejorará. Y que, como lo ha hecho, conducirá a una mayor transparencia en el gobierno municipal.

Acceso a la Información

La transparencia y la corrupción se han convertido en dos palabras de moda en los círculos de gobierno municipal en los últimos años. Enfrentados a la creciente molestia de la opinión pública, los alcaldes y concejales se han esforzado en señalar que la primera está mejorando y que la segunda está siendo erradicada.

Valdés, del Instituto Libertad, afirma que una nueva legislación sobre el acceso a la información pública tendrá que recorrer un largo camino para mejorar la transparencia. Esta obliga a las municipalidades a publicar información detallada sobre sus operaciones en sitios web interactivos y actualizados de manera regular.

AChM sostiene que respalda el principio tras la ley, pero cuestiona de dónde provendrán los recursos para garantizar su implementación. Según una fuente de la asociación sólo un tercio de las municipalidades chilenas tienen sitios web interactivos, mientras que otro tercio tiene sitios que son "poco más que galerías de fotos" y el otro, no tiene nada de nada.

"Como están las cosas, hay muy, muy pocas municipalidades en Chile que cumplen con las distintas regulaciones sobre transparencia", dice Valdés.

Y, por cierto, el peligro radica en que sin transparencia y el deber de informar, la corrupción proliferará. El nivel de corrupción en las municipalidades de Chile es difícil de medir de manera acuciosa, pero ciertamente la percepción de la opinión pública es que está aumentando.

Por supuesto, esto podría deberse simplemente al hecho de que este es un año de elecciones: la oportunidad perfecta para que los partidos políticos de Chile saquen al sol los trapos sucios de sus oponentes y anoten puntos en la campaña previa a la elección.

Undurraga de Maipú afirma que la corrupción a nivel municipal "existe, si bien no está diseminada", mientras que Valdés la describe como "un gran problema".

A comienzos del 2007, Instituto Libertad publicó un exhaustivo estudio sobre casos informados de corrupción en las municipalidades chilenas desde que el país volvió a la democracia en 1990. El estudio, actualizado a comienzos de este año, aparece como un quién es quién de la mala conducta municipal.

Muchas de las irregularidades informadas parecen surgir de un débil sistema de cuentas y balances. Tome, por ejemplo, el caso del alcalde y los funcionarios locales de Punta Arenas que en el 2001 se embarcaron en un tour promocional a Europa, pasando por Holanda, Francia, Croacia y España a un costo de 40 millones de pesos (unos US$80.000) para los fondos públicos.

Cuando la prensa local cuestionó la sensatez de un tour de esta naturaleza, los funcionarios replicaron que había sido aprobado por el concejo y, por tanto, era legítimo. Eso era totalmente cierto, pero generó la pregunta respecto de si el concejo no debió haberse opuesto al alcalde y vetado el viaje por cuestiones de costo.

AChM afirma que está comprometida con una mayor transparencia en el gobierno local, aunque aparentemente no se ha dado cuenta de que la transparencia también implica hablar con los medios de comunicación. La entidad declinó las múltiples solicitudes de bUSiness CHILE para conseguir una entrevista con su presidente Ángel Bozán, afirmando que estaba demasiado ocupado con la campaña para las elecciones del próximo mes.

Sólo a fines de octubre los chilenos sabrán si él, junto con otros cientos de candidatos, estarán a cargo de sus municipalidades en los próximos cuatro años. Cualquiera sea el resultado, es seguro que las elecciones serán un cautivador espectáculo político, una especie de aperitivo antes de la trascendental carrera por la Casa Blanca sólo nueve días más tarde.

Gideon Long se desempeña como periodista freelance en Santiago. Además trabaja para la BBC.

In its own preparation for next month’s municipal elections, bUSiness CHILE looks at whether Chile really has the system of local government it needs.

They may not have the same political cachet and global impact as Barack Obama vs. John McCain, but Chile’s municipal elections, due to be staged on Sunday, October 26, will in their own way be just as keenly fought.

But once the vote is over and the dust has settled, those elected will face the more mundane task of running the country at grassroots level - making sure that local schools and hospitals function properly, the trash gets collected and the street lamps work. In a country like Chile, with a tradition of centralized government, that is not always an easy task.

Chile has 345 municipalities, each with their own mayor and, depending on the size of the electorate, six, eight or ten elected councilors. Around the country, there are, in other words, some 2,400 councilors and, below that executive level, a vast army of municipal officials.

According to the Chilean Association of Municipalities (AChM), around 185,000 public employees work in the country’s local governments, either directly or indirectly in the schools and hospitals they manage. That represents around 54% of the country’s state-employed workforce.

The profile of Chile’s municipalities varies massively from the rich Santiago neighborhoods of Vitacura and Las Condes and the sprawling suburbs of Puente Alto and Maipú - the country’s two most populous municipalities - to the wildernesses of Patagonia where a municipality might consist of little more than a handful of farms and a police outpost.

According to AChM, one in eight of the country’s municipalities has fewer than 5,000 inhabitants. As a result, they generate only a negligible income and look to the Municipal Common Fund (FCM) for financing.

This redistribution mechanism draws on richer municipalities - 40 are net contributors - to finance their less fortunate sisters. In other words, municipalities like Providencia, Vitacura, Las Condes and Santiago Center are heavily subsidizing scores of smaller, poorer municipalities.

The FCM is complex - too complex and in need of reform, according to some. But it is basically a common pot, into which municipalities put a share of their earnings that is then redistributed according (in theory, at least) to need.

Each municipality’s contribution is calculated using an elaborate system of percentages that reflect criteria including their poverty level and income from local taxes. In addition, central government adds some money to the pot before it is redistributed.

The main criticism of the FCM is that it offers little in the way of incentives for a municipality to do a good job. Indeed, it could be argued that it offers only negative incentives - if, for example, a municipality reduces poverty, its achievement will mean a drop in the money it receives from the FCM the following year.

Resources for the job

“The whole system of financing local government needs reforming from top to bottom,” says Trinidad Valdés, a lawyer and expert in local government at Instituto Libertad, a think-tank associated with the Renovación Nacional opposition party. “There have been several attempts at reform - in 2005 for example and again this year - but it’s always been patchwork.”

Valdés says the central government’s contribution to the pot - which amounts to just a couple of percentage points of the total - should be increased. “The government was forced to make an extraordinary contribution last year and the same happened again this year,” she says, “and this shows that the initial amount it’s putting in is not enough.”

Another complaint about local-government funding is that municipalities are largely forbidden from taking on debt. They can do so only in exceptional circumstances and with the approval of the Finance Ministry.

The AChM is pushing for a change to allow them to issue debt, much in the same way as central governments do with Treasuries and private companies with corporate bonds. According to Alberto Undurraga, the Christian Democrat mayor of Maipú, this is crucial for long-term funding.

The issuance of debt could be regulated by a ratings body, rather like Fitch or Moody’s, he suggests. “We need a national authority to rule which municipalities are triple-A, double-A, A, triple-B and so on, and to establish what level of financing that entitles them to,” he says. “If it exists for countries, why not for municipalities?”

According to AChM, municipalities today account for 13% of total government spending, up from 3% in the 1980s, but still a long way below the levels enjoyed by local governments in Europe and North America. The association says it wants to boost the figure to 30% within the next few years, but that is an ambitious target and unlikely to be met anytime soon.

Even within the ranks of the Concertación, the government coalition, there are complaints that the process of transferring power and money from Santiago to the provinces has stalled under the current government. “There is a notable absence now of a public policy driving the process of decentralization - a process that was very strong during the governments of Presidents Frei and Lagos,” says Claudio Orrego, the Christian Democrat mayor of the Peñalolén district of Santiago.

Power structure

What the municipalities want is more freedom to adjust their structure and services to the changing needs of the local community. They are, they say, straitjacketed by rules under which legislation - and the delays it implies - is needed to create even one new post in the smallest and most remote municipality.

In theory, they got what they wanted in 1997 when the Constitution was reformed to include Article 121. That would allow them to determine their own organizational structure and give them greater control over whom they employ and how much they pay, including performance-related incentives.

The catch is that Article 121 has remained a dead-letter law because the regulation required for its implementation has never been passed by Congress. Widely supported by mayors, it is staunchly opposed by ASEMUCH, the body representing thousands of local government officials up and down the country, which see it as a threat to job security.

In August, ASEMUCH won the latest battle in the war when the Senate rejected the regulatory bill, effectively putting it on hold for at least another year. “It’s absurd that it was voted down in the Senate,” says Maipú’s Undurraga. “If you’re going to make a mayor the head of local government, then you have to do it properly and make him truly the head.”

Another widely acknowledged problem in Chile’s system of local government is a lack of training and administrative expertise, particularly in small municipalities. There are few educational opportunities in Chile for those who wish to pursue a career in local government and even where opportunities do exist, funding is scarce.

Santiago’s Adolfo Ibáñez University is one the few institutions to offer a postgraduate course specifically designed to give government officials, including mayors and councilors, the training they need.

The course - a Masters in Management and Public Policy - was set up six years ago. Since then, some 300 pupils have completed it and gone on to take various public-sector jobs. One former pupil is, for example, standing for election as mayor of the Lo Barnechea district of Santiago next month.

The program’s director Fernando Larraín says one of the beauties of the course is that it involves only two days of classes every fortnight - on Fridays and Saturdays - meaning that pupils can attend from outside Santiago. “Since we started, nearly 40% of our pupils have been from outside the capital, something we’re very proud of,” he says. “We’ve had pupils from Arica to Punta Arenas.”

The hope is that as more and more pupils attend courses like this, the quality of government administration will improve. And that, as it does, it will lead to greater transparency in local government.

Access to information

Transparency and corruption have become the two buzzwords in local government circles in recent years. Faced with growing public anger, mayors and councilors have been at pains to argue that the former is improving and the latter is being stamped out.

Valdés, at Instituto Libertad, says that a new law on access to public information should go a long way to improve transparency. It obliges municipalities to post detailed information about their operations on regularly updated, interactive websites.

AChM says it supports the principle behind the law but questions where the resources will come from to ensure its implementation. According to one source at the association, only around a third of Chilean municipalities have interactive websites while another third have sites that are “little more than picture galleries” and the other third have none at all.

“As things stand, there are very, very few municipalities in Chile that comply with all the various regulations on transparency,” says Valdés.

And, of course, the danger is that without transparency and accountability, corruption will thrive. The level of corruption in Chile’s local governments is difficult to gauge accurately, but certainly the public perception is that it is on the increase.

This may, of course, be simply due to the fact that this is an election year - the perfect opportunity for Chile’s political parties to dig the dirt on their opponents and score political points in the run-up to the vote.

Maipú’s Undurraga says that corruption at a municipal level “exists, although it’s not widespread” while Valdés describes it as “a big problem”.

In early 2007, Instituto Libertad published an exhaustive study of reported cases of corruption in Chilean municipalities since the country’s return to democracy in 1990. The study, updated earlier this year, reads like a Who’s Who of municipal misdemeanor.

Many reported irregularities appear to stem from a weak system of checks and balances. Take, for example, the case of the mayor and local officials from Punta Arenas who in 2001 set off on a promotional tour of Europe, taking in the Netherlands, France, Croatia and Spain at a cost of 40 million pesos (some US$ 80,000) to public funds.

When local journalists questioned the wisdom of such a tour, officials retorted that it had been approved by the council and was, therefore, legitimate. That was perfectly true but raised the question of whether the council shouldn’t have stood up to the mayor and vetoed the trip on cost grounds.

AChM says it is committed to greater transparency in local government - although it has apparently failed to realize that transparency also involves talking to the media. It declined multiple requests from bUSiness CHILE for an interview with its president Angel Bozán, claiming he was too busy campaigning for next month’s election.

Only at the end of October will Chileans know whether he, along with hundreds of other candidates, will be in charge of their local government for the next four years. Whatever the results, the election is sure to be an engaging political spectacle - a kind of appetizer to the momentous race for the White House just nine days later.

Gideon Long is a freelance journalist based in Santiago. He also works for the BBC.