Para el gobierno, el nuevo sistema de transporte público de Santiago ha sido un dolor de cabeza en términos políticos, pero la pregunta que aún no se responde es si éste podría ser una jaqueca financiera de largo plazo.

En una reciente visita a Washington, a Juan Antonio Coloma, senador de uno de los partidos de oposición de Chile, no le sorprendió para nada que se le preguntara por Hugo Chávez y su influencia fuera de Venezuela. Pero lo que sí le sorprendió mucho fue que le consultaran acerca de los problemas del Transantiago, el sistema de transporte público lanzado en febrero en la capital de Chile.

"Nunca pensé que nos preguntarían por eso”, comentó, “y esto nos mostró que el Transantiago… generó un gran desconcierto y preocupación en países en los que Chile es visto como una nación seria y ordenada”.

De hecho, uno de los costos del Transantiago es la mancha que deja en el historial de Chile, país que de otro modo tendría un envidiable registro en lo que respecta al diseño e implementación de políticas públicas exitosas. Pero ése no es el único costo que el Transantiago ha tenido fuera de Chile: la demanda internacional por los servicios de los altamente reputados ingenieros en transportes del país también habría caído.

Transantiago fue catalogado como un sistema de transporte público que, a diferencia de su anárquico y anticuado predecesor, proporcionaría un servicio de clase mundial que seguiría autofinanciándose -y todo eso, más o menos, sería por la misma tarifa básica cercana a los US$0,70. Sin embargo, hasta ahora los resultados han sido bastante diferentes.

Según las encuestas, la amplia mayoría de los usuarios del Transantiago, lejos de considerarlo un servicio de clase mundial, estiman que provee un servicio de muy mala calidad. Y, lejos de estar autofinanciado, este plan ha requerido una inyección de US$290 millones de parte del gobierno que le permita llegar a fin de año.

Un sondeo de tráfico realizado en el 2001, que fue la base para el diseño del nuevo sistema, descubrió que diariamente los santiaguinos estaban realizando unos 4 millones de viajes en bus. Esto significa un mercado que, a la tarifa actual, debiera estar avaluado en cerca de US$1.000 millones anuales.

En otras palabras, aún sin incluir el uso de un fondo de reserva, el gobierno está asumiendo casi un tercio de los costos operativos de las empresas de microbuses. Y si bien el Metro, el sistema estatal de tren subterráneo de la ciudad, aún espera cubrir sus costos de operación, ha tenido que comprar nuevos trenes y hacer mejoras en las estaciones con el fin de manejar el flujo de pasajeros generado por el lanzamiento del nuevo sistema.

Según René Cortázar, ministro de Transportes de Chile desde marzo, la mayor parte del déficit de este año es producto de la evasión de pagos. Estima que sólo esto representa cerca de dos tercios del déficit de US$290 millones.

Gibrán Harcha, gerente general de Alsacia, uno de los 10 operadores de buses del sistema, no está de acuerdo con esa afirmación. “La mitad del déficit puede ser el resultado de la evasión; la otra mitad es el resultado de los problemas tecnológicos y de la ausencia de la infraestructura (necesaria)”, expresó a bUSiness CHILE.

Otros tienen una teoría diferente. Responsabilizan del déficit al hecho que, en el sistema implementado originalmente, el pagó a las empresas de buses fue hecho según el número proyectado de pasajeros, en lugar de por los pasajes que estos cobraban.

En otras palabras, según un operador de buses que prefirió que su nombre se mantuviera en el anonimato, parte de los US$290 millones va directamente a los resultados financieros de las empresas que no sólo no tenían un incentivo para cobrar los pasajes, sino que en algunos casos ni siquiera se molestaban en sacar sus buses de los corrales.

El ministro Cortázar admitió que el Transantiago aún podría requerir cierta ayuda estatal a principios del próximo año – que si bien predice que será en una escala significativamente menor que este año- muchos todavía dudan del autofinanciamiento del sistema, al menos sin un alza sustancial de los pasajes. Y, con las elecciones municipales en octubre del 2008, así como los comicios presidenciales y parlamentarios en diciembre del 2009, el aumento del pasaje difícilmente será una opción que el gobierno evaluará.

Datos Concretos

Ian Thomson, ex jefe de la Unidad de Transporte de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Cepal aunque, es uno de los que dudan sobre la capacidad del sistema para cubrir sus costos, aunque admite que no es fácil estar seguro, en gran medida debido a la falta de datos concretos sobre los resultados obtenidos hasta ahora. Como asesor de Carlos Cantero, presidente de la Comisión de Telecomunicaciones y Transportes de Senado, afirma que le ha sido difícil obtener esta información.

De hecho, el Ministerio de Transportes no estuvo disponible para conversar o proveer información por escrito a bUSiness CHILE. Asimismo, el Administrador Financiero de Transantiago (AFT) -consorcio conformado por cuatro bancos, la tarjeta de una tienda por departamentos y una empresa de tecnología -, ampliamente identificado como responsable de muchos de los problemas de implementación del sistema- declinó conceder una entrevista a nuestro medio.

Así una de las preguntas básicas que continúa respecto de las finanzas del sistema es ¿cuántos pasajeros están transportando efectivamente los buses de la ciudad?. Y la respuesta es simple: nadie sabe, porque los contadores de pasajeros que se suponía que el AFT debía instalar no funcionan.

Sin embargo, en general, las empresas de buses piensan que la demanda es significativamente menor que la cifra proyectada por el gobierno basada en el sondeo de tráfico del 2001. Alsacia, por ejemplo, estima un déficit en torno al 40%, mientras que otra compañía indica en privado que, en su caso, la diferencia es probablemente cercana al 20%.

Pero parte de esa demanda, claramente, se ha ido al Metro que ahora transporta cerca de 2,3 millones de pasajeros por día, casi el doble de lo que registraba antes del lanzamiento del Transantiago. Además, al parecer algunos ex pasajeros de buses también han empleado los taxis de la ciudad, cuyos conductores señalan que han tenido buenos dividendos.

También hay evidencia de que el Transantiago podría haber alentado un cambio hacia el transporte privado, precisamente la tendencia que estaba diseñado a frenar. El auge de este año en las ventas de autos nuevos puede atribuirse en parte a la aceleración del crecimiento del PIB y a la solidez del peso, pero las mayores ventas de autos de segunda mano y de motocicletas sugieren que los santiaguinos de menores ingresos también podrían estar buscando una alternativa privada al transporte público.

Una menor evasión en el pago de pasajes, por supuesto, ayudaría a equilibrar los libros del sistema y el gobierno ha tomado algunas medidas en esa dirección. En virtud de una reciente renegociación de los contratos de licitación de las empresas de buses, sus ingresos ahora dependerán en parte de la recaudación de pasajes, lo que les asigna una cuota de responsabilidad en el control de la evasión y en sacar los buses a las calles.

Sin embargo, también es necesario que el gobierno haga más e invierta en plataformas para abordar los buses en donde se paguen los pasajes, en lugar de que éstos se cancelen en las propias micros, señalan los operadores del transporte. Después de todo, especialmente en los grandes buses articulados introducidos por el nuevo sistema en la mayoría de las arterias de la ciudad, es virtualmente imposible que los conductores eviten que se suban pasajeros sin pagar por las puertas de atrás.

Las denominadas “zonas pagas” se están instalando gradualmente, pero -según los operadores de buses- éstas son cuestiones provisorias, más que plataformas adecuadas de abordaje, y dado que no cuentan con un torniquete de control, necesitan personal. Como resultado operan sólo en las horas punta, en lugar de funcionar todo el día como quisieran las empresas de buses.

También hay consenso en cuanto a que no hay suficientes lugares en los que la gente pueda recargar su tarjeta inteligente, que es la única manera en la que, según el nuevo sistema, se pagan los pasajes. Ello ha derivado en lo que se conoce popularmente como el “síndrome matutino”: gente que se encuentra con una tarjeta vacía a primera hora de la mañana y que tiene que usar el transporte público para llegar a algún lugar donde poder recargarla.

Pero incluso si estos problemas se remediaran, aún sería difícil reducir la evasión. “La gente que ha estado viajando gratis y que se ha acostumbrado a gastar ese dinero en otras cosas se mostrará muy renuente a comenzar a pagar de nuevo”, destacó un operador de buses.

Costos para los Pasajeros

La deficiente calidad del servicio provisto hasta ahora por el Transantiago también ha ayudado a legitimizar la evasión, convirtiéndola en una supuesta forma de protesta social. Incluso políticos han sugerido que, si el servicio es tan malo, no se debiera pretender que la gente pague por él.

Y, en términos generales, el Transantiago ha fallado en la prueba clave de la eficiencia para cualquier sistema de transporte: los tiempos de viaje. “Cuando se están calculando los costos del sistema, hay que considerar no sólo los costos financieros, sino que también los tiempos de viaje de la gente”, señala Thomson.

Algunos han tenido suerte y tienen tiempos de viaje más cortos, pero -para la mayoría de la gente- estos parecen haberse incrementado además de haberse vuelto impredecibles. La encuesta que realizó en junio el Centro de Estudios Públicos, CEP, entidad con sede en Santiago, halló que el 62% de los encuestados registraban tiempos de viaje más largos, mientras que el 11% señaló que éstos se habían reducido.

Lo anterior concuerda con otros datos. Según Clemente Pérez, presidente del Metro, los trenes de la Línea 1 viajaban a 25 Km. por hora antes del lanzamiento del Transantiago, pero luego la velocidad cayó a 20 Km., lo que refleja la avalancha de nuevos pasajeros, aunque desde entonces se recuperaron a cerca de 22 Km.

De igual modo, una empresa de buses que opera en una de las principales arterias de la ciudad había anticipado una velocidad de 24 Km. por hora, pero en realidad sólo ha alcanzado unos 14 km. En ese sentido, según los operadores de buses, el gobierno es el responsable por demorar la infraestructura pública necesaria, principalmente en lo que respecta a pistas para buses.

Pero el costo subjetivo para los pasajeros es aún mayor de lo que estas cifras sugieren, argumenta Thomson. Lo que más molesta a la gente no es el tiempo que pasan en un bus o en el Metro -ahí, al menos, sienten que van a algún lado-, sino que el tiempo que ocupan en caminar hasta el paradero y esperar ahí, señala.

Y debido a la manera en que las nuevas rutas de buses se diseñaron y a los problemas con la frecuencia, ésta es precisamente la parte que más se ha incrementado en los viajes de muchos pasajeros. Los cambios en las rutas de los buses y la incorporación de nuevos servicios -los que, en la práctica, se acercan a aquellos del viejo sistema- están ayudando a aliviar este problema, pero la evidencia anecdótica aún sugiere que en algunas rutas, a menudo, es más rápido caminar que tomar una micro, en las horas peak, o que encontrar un taxi.

Excepto en distancias muy cortas, siendo ésa una falla importante en cualquier sistema de transporte público. Más aún, tal condición socialmente divisoria, porque discrimina a la gente de más edad, enferma o con discapacidades y a quienes viven en un área de la ciudad donde caminar podría no ser una opción segura.

Balance de cuentas

Pero el antiguo sistema de buses de Santiago también tenía sus costos. Debido a que sus distintas líneas de buses competían por los pasajeros, los accidentes eran comunes y se estima que un promedio cercano a las sesenta personas morían cada mes como resultado de caídas desde los buses o los golpes hechos por otro vehículo mientras colgaban de sus puertas.

El Transantiago ha entregado una clara mejora en esta área. Más aún, el viejo sistema, con rutas de buses desparramadas por toda la ciudad y a menudo superpuestas, era identificado como un factor clave en la congestión vial y ésta, en general, ha disminuido: otra razón para las caras sonrientes de los chóferes de taxi de la ciudad.

Y, dado que muchos buses del Transantiago son nuevos y los estándares de mantenimiento están incorporados dentro de sus contratos, la calidad del aire de la ciudad también debiera verse beneficiada. Sin embargo, tal como el impacto en la congestión vial, eso sólo se cumplirá si los estándares de servicio del sistema no generan un éxodo permanente hacia el transporte privado.

Y evitar eso no será barato. Puesto que no sólo se necesitan pistas para buses y nuevos trenes para el Metro. Sino que también es vital, señalan los operadores de buses, que el AFT de una vez por todas ponga en funcionamiento su prometido software de gestión de flota.

Lo anterior permitiría a los operadores de buses hacer un seguimiento de la ubicación de sus vehículos y controlar la frecuencia del servicio, incrementando así no sólo su propia eficiencia, sino que también la satisfacción de sus pasajeros. Sin embargo, según las empresas de buses esto requerirá, casi con certeza, que el AFT deseche el sistema que ha estado tratando de arreglar desde febrero y pague por uno nuevo.

Las pistas para buses y la adecuada gestión de flota ayudarían, al reducir los tiempos de viaje, a equilibrar las cuentas del Transantiago en lo que respecta a la satisfacción de los usuarios. Pero aquello está muy lejos de ser suficiente para equilibrar las cuentas de sus costos de operación.

Además de internalizar costos -como deficientes estándares de seguridad, congestión vial y contaminación del aire- que anteriormente eran compartidos entre todos los santiaguinos, el nuevo sistema también enfrenta mayores costos laborales como resultado de las restricciones a los días de trabajo de los conductores además de costos de depreciación mayores, debido a que muchos buses son nuevos. Más aún, aunque la evasión presumiblemente puede reducirse, ésta difícilmente podría alcanzar el 10% con el cuál según el modelo, el sistema se autofinanciaría.

De modo que surge la pregunta, ¿cuánto habría que subir los pasajes para equilibrar las cuentas del Transantiago? Si todo, incluida la evasión, fuera tal como lo ideado en el plan original, aumentar la tarifa de los actuales 380 pesos a 420 pesos sería suficiente, señala Gibrán Harcha de Alsacia, mientras que otras estimaciones sugieren una cifra de al menos 500 pesos por pasaje.

Sin más datos concretos, cualquier estimación es aproximada, pero el objetivo de entregar un transporte público de “clase mundial” a una tarifa de apenas US$0,70 claramente es demasiado ambicioso. En ese contexto, si el Transantiago se autofinancia o no, dependerá en definitiva de una decisión política de elegir entre el costo de elevar las tarifas y el de entregar un subsidio de operación más permanente.

Ruth Bradley es la editora general de bUSiness CHILE además de corresponsal en Santiago para The Economist.

For the government, Santiago’s new public transport system has proved a political headache, but the still unanswered question is whether it could also prove a long-term financial headache.

On a recent visit to Washington, Juan Antonio Coloma, a senator for one of Chile’s opposition parties, wasn’t at all surprised to be asked about Hugo Chávez and his influence outside Venezuela. But he was very surprised to be asked about the problems of Transantiago, the public transport system launched in Chile’s capital city in February.

"I never thought we’d be asked about that,” he said, “and it showed us that Transantiago… has caused a great deal of puzzlement and concern in countries in which Chile is seen as a serious and ordered nation.”

One of Transantiago’s costs is, indeed, the blot on Chile’s copybook as a country with an otherwise enviable record for designing and implementing successful public policies. And that isn’t the only cost that Transantiago has had outside Chile - international demand for the services of the country’s highly-reputed transport engineers has also reportedly dropped off.

Transantiago was billed as a public transport system that, unlike its anarchic and outmoded predecessor, would provide a world-class service while still being self-financing - and all that on, more or less, the same basic fare of around US$0.70. However, the results so far have been rather different.

According to polls, the vast majority of Transantiago users, far from considering it world-class, think it provides a shoddy service. And, far from being self-financing, it has needed a US$290 million injection from the government to tide it over to the end of the year.

A traffic survey carried out in 2001, which was the basis for the design of the new system, found that santiaguinos were then making some 4 million bus journeys each day. That means a market which, at today’s fare, should be worth some US$1 billion a year.

In other words, even without including the use of a reserve fund, the government is chipping in with almost a third of the bus companies’ operating costs. And although the Metro, the city’s state-owned subway, still expects to cover its operating costs, it is having to buy new trains and make improvements to stations in order to cope with an influx of passengers triggered by the launch of the new system.

According to René Cortázar, Chile’s transport minister since March, most of this year’s deficit is the result of fare evasion. He estimates that this alone accounts for around two-thirds of the US$290 million shortfall.

Gibrán Harcha, general manager of Alsacia, one of the system’s ten bus operators, disagrees. “Half the deficit may be the result of evasion; the other half is the result of technological problems and an absence of [the necessary] infrastructure,” he told bUSiness CHILE.

Others have a different theory. They put the blame for the deficit on the fact that, as the system was originally implemented, bus companies were paid according to a projected number of passengers, rather than the fares they collected.

In other words, according to one bus operator who preferred to remain anonymous, part of the government’s US$290 million is going straight to the bottom line of companies that not only had no incentive to collect fares but, in some cases, weren’t even bothering to take their buses out of the garage.

Minister Cortázar has admitted that Transantiago may still need some state help in the early part of next year - although, he predicts, this will be on a significantly smaller scale than this year - but many doubt whether it will ever be self-financing, at least without a substantial fare increase. And, with municipal elections coming up in October 2008 and a presidential and congressional election in December 2009, that is hardly an option the government would relish.

Hard facts

Ian Thomson, the former head of the Transport Unit at the UN Economic Commission for Latin America and the Caribbean, is one of those who doubt the system’s ability to cover its costs, although he admits it’s not easy to be sure, largely because of a lack of hard information on results so far. As an advisor to Carlos Cantero, president of the Senate’s Transport and Telecommunications Commission, he says he has found this information difficult to obtain.

The Transport Ministry was, indeed, unavailable to talk to bUSiness CHILE or to provide written information. In addition, the Transantiago Financial Administrator (AFT), a consortium formed by four banks, a department store card and a technology company - and widely identified as responsible for many of the system’s start-up problems - declined to be interviewed.

One of the basic questions as regards the system’s finances is how many passengers the city’s buses are, in fact, transporting. And the answer is simple - no one knows because the passenger counters that the AFT was supposed to install don’t work.

However, in general, bus companies think demand is significantly lower than the figure projected by the government on the basis of its 2001 traffic survey. Alsacia, for instance, estimates a shortfall of around 40% while another company privately indicated that, in its case, the difference is probably around 20%.

Part of that demand has clearly gone to the Metro which is now carrying around 2.3 million passengers a day, almost double its level before Transantiago’s launch. Some former bus passengers also appear to have been picked up by the city’s taxis whose drivers report a roaring trade.

There is also evidence that Transantiago may have encouraged a shift to private transport, precisely the trend it was designed to stem. This year’s boom in sales of new cars can be attributed partly to the acceleration of GDP growth and a strong peso, but higher sales of second-hand cars and motorbikes suggest that lower-income santiaguinos may also be seeking a private alternative to public transport.

A reduction in fare evasion would, of course, help to balance the system’s books and the government has taken some measures in this direction. Under a recent renegotiation of the bus companies’ license contracts, their income will now depend partly on fare collection, giving them a stake in controlling evasion and in getting buses out on the road.

But the government also needs to do more, say bus operators, and must invest in boarding platforms where fares are paid, instead of on the buses themselves. After all, especially on the long articulated buses introduced by the new system on major arteries, it is virtually impossible for drivers to prevent free-riders getting on through the back doors.

So-called ‘payment zones’ are gradually being installed. But, according to bus operators, these are makeshift affairs, rather than proper boarding platforms, and as they don’t have a turnstile, they need staffing. The result is that they operate only at peak times, instead of all day as the bus companies would like.

There is also consensus that there aren’t enough places at which people can recharge their smart card, which is the only way that, under the new system, fares can be paid. That has resulted in what is popularly referred to as the ‘morning syndrome’ - people who find themselves with an empty card first thing in the morning and have to use public transport to get to a place where they can recharge it.

But even if these problems were remedied, it could still be difficult to reduce evasion. “People who’ve been traveling free and have got used to having that money to spend on other things will be very reluctant to start paying again,” pointed out a bus operator.

Passenger costs

The poor quality of the service provided so far by Transantiago has also helped to legitimize evasion, converting into a supposed form of social protest. Even politicians have been heard to suggest that, if the service is so bad, people can’t be expected to pay for it.

And Transantiago has, in general, failed the key test of the efficiency of any transport system - journey times. “When you’re calculating a system’s costs, you have to consider not only its financial costs but also those of people’s travel time,” says Thomson.

Some have been lucky and have shorter journey times but, for most people, these appear to have lengthened as well as becoming less predictable. A poll in June by the Centro de Estudios Públicos, a Santiago-based think-tank, found that 62% reported longer journey times while only 11% said these had been reduced.

And that fits with other data. According to Clemente Pérez, president of the Metro, trains on its Line 1 were traveling at 25 km/hour before the launch of Transantiago but then dropped to less than 20 km, reflecting the avalanche of new passengers, although they have since recovered to around 22 km.

Similarly, a bus company operating on one of the city’s main arteries had anticipated a speed of 24 km/hour but has actually achieved only around 14 km. And there, according to bus operators, the government is to blame for dragging its feet on the necessary public infrastructure, principally in the form of bus lanes.

But the subjective cost to passengers is even larger than these figures suggest, argues Thomson. What bothers people most, he says, is not the time they spend on a bus or the Metro - there, at least, they feel they’re getting somewhere - but the time spent walking to a bus stop and waiting there.

And because of the way in which the new bus routes were designed and problems with frequency, this is precisely the part of many people’s journeys that has increased most. Changes in bus routes and the addition of new services - in practice, taking them back closer to those of the old system - are helping to alleviate this problem but the anecdotal evidence still suggests that, on some routes, it is often faster to walk than take a bus or even, at peak hours, to find a taxi.

Except over very short distances, that is a major flaw in any public transport system. Moreover, it is socially divisive because it discriminates against the elderly and sick or disabled people, and against those who happen to live in an area of the city where walking may not be a safe option.

Balancing the books

But Santiago’s old bus system also had its costs. As its different bus lines raced for passengers, accidents were common and an average of some sixty people are estimated to have died each month as a result of falling off a bus or being hit by another vehicle while hanging out of its door.

Transantiago has delivered a clear improvement in this area. Moreover, the old system, with bus routes that sprawled all over the city and often overlapped, was identified as a key factor in road congestion and this has, in general, dropped - another reason for the smiling faces of the city’s taxi drivers.

And, because many Transantiago buses are new and maintenance standards are incorporated into their contracts, air quality in the city should also benefit. However, like the impact on road congestion, that will only hold true if the system’s service standards do not provoke a lasting exodus to private transport.

And preventing that won’t come cheap. It is not only bus lanes and new trains for the Metro that are required. It is also vital, say bus operators, that the AFT once and for all get its promised fleet-management software to work.

That would allow bus operators to monitor the location of their vehicles and control service frequency, thereby not only increasing their own efficiency but also the satisfaction of their passengers. However, according to bus companies, this will almost certainly require the AFT to scrap the system it has been trying to fix since February and foot the bill for a new one.

Bus lanes and proper fleet management would, by reducing journey times, help to balance Transantiago’s books as regards user satisfaction. But it is far from clear that they would be sufficient to balance the books of its operating costs.

As well as internalizing costs - like poor safety standards, road congestion and air pollution - that were previously shared out among all santiaguinos, the new system also faces higher labor costs as a result of restrictions on drivers’ working day and, because many buses are new, depreciation costs are higher. Moreover, although evasion can presumably be reduced, it may be difficult to reach the 10% at which, according to the model, the system would be self-financing.

So how much would fares need to rise to balance Transantiago’s accounts? If everything, including evasion, were going according to the original plan, 420 pesos would be sufficient, up from 380 pesos at present, says Alsacia’s Gibrán Harcha, while other estimates suggest a figure of at least 500 pesos.

Without more hard data, any estimate is approximate but the aim of providing ‘world-class’ public transport on a fare of just US$0.70 is clearly over- ambitious. In that context, whether Transantiago is self-financing or not will, in the end, depend on a political choice between the cost of raising fares and that of providing a more permanent operating subsidy.

Ruth Bradley is general editor of bUSiness CHILE. She is also the Santiago correspondent for The Economist.