Es bien sabido que la descentralización es la clave para el desarrollo de las regiones de Chile, pero los avances en esta materia han sido lentos. En este artículo, bUSiness Chile analiza los nuevos programas del gobierno y sus posibilidades de éxito.

En julio, cuando el Presidente de Argentina Néstor Kirchner decidió que las estaciones de servicio cercanas a las zonas fronterizas debían cobrar más caro por la bencina a los automóviles con patente extranjera, recibió una tenaz respuesta no sólo de parte de Chile – que ya se encontraba molesto debido al aumento de los impuestos en las importaciones de gas natural desde Argentina – sino que también de parte de algunas de sus propias provincias.

Mendoza- que obtuvo una ganancia de alrededor de US$180 millones el año pasado gracias a los turistas chilenos – alegó que se oponía a la medida y que iba a considerar dar una compensación a los visitantes, compensación que saldría de su propio presupuesto. Y sus reclamos dieron resultado, pues luego de algunas discusiones, Mendoza, junto a varias otras provincias fronterizas, fueron liberadas de este aumento en los precios.

Si la situación hubiese sido a la inversa, y fuera el gobierno chileno el que quisiera aumentar los precios de la bencina en la frontera, es posible que ciertas áreas populares entre los turistas argentinos hubiesen protestado, pero el resultado habría sido bastante distinto. Las regiones de Chile –el equivalente a las provincias de Argentina- no tienen ni una estructura institucional propia, ni sus recursos financieros propios.

Argentina, en la cual sus 23 provincias y el distrito federal Buenos Aires eligen a sus propios gobernadores, legislaturas y autoridades locales, es el país más descentralizado de Latinoamérica – un sistema que tiene sus inconvenientes, generalmente en cuanto al control del gasto fiscal. Pero Chile se encuentra en el otro extremo de esta balanza.

Es lejos el país más centralizado de Latinoamérica, lamenta Heinrich von Baer, presidente del Consejo Nacional para la Regionalización y la Descentralización de Chile (CONAREDE), una organización ciudadana. “Nuestra idea no es que Chile adopte un sistema federal, como es el caso de Argentina, Alemania y los Estados Unidos – no es lo suficientemente grande- pero sí pensamos que se le debería dar un mayor protagonismo a las regiones al momento de tomar decisiones que las afectan”, explica von Baer.

Lo mismo prometió durante su campaña la Presidenta Michelle Bachelet el año pasado. “La concentración de las decisiones y el poder en Santiago… es parte de una red compleja de desigualdad, discriminación e ineficiencia; la descentralización es un pilar fundamental en nuestro proyecto de un país para todos”, indicó la Presidenta.

En la década de 1980, el gobierno militar de Augusto Pinochet delegó la administración de los servicios públicos de salud y educación a las municipalidades. Muchos consideran que ese fue un gran paso en la dirección correcta – “por lo menos, ya no tenemos que mandar a pedir permiso a Santiago para arreglar una ventana rota”, señala un alcalde. Pero el proceso quedó incompleto, puesto que las municipalidades no recibieron todas las facultades, o recursos, necesarios para cumplir con sus nuevas responsabilidades.

Desde la llegada de la democracia en 1990, ha habido otros logros, en cuanto a la elección de las autoridades en las municipalidades, y a qué parte de las inversiones públicas son asignadas localmente por parte de los propios municipios. La prosperidad creciente, junto con ciertos programas gubernamentales, han significado que hoy en día, incluso los lugares más remotos del país tienen servicios básicos, y están conectados con Santiago, ya sea a través de Internet, o por lo menos, del teléfono.

De la diversidad al desarrollo

Actualmente, el desafío no es sólo la descentralización, dice la Subsecretaria de Desarrollo Regional, Claudia Serrano. “Necesitamos hacer un gran esfuerzo y diseñar políticas en que la descentralización no sea la meta, sino que es el camino para alcanzar la meta: el desarrollo regional”.

A menudo, los políticos chilenos halagan la diversidad de las regiones de Chile, como uno de sus bienes más importantes. Y esto, además de ser una buena estrategia en época de elecciones, resulta ser una gran verdad.

Desde las riquezas mineras del norte, hasta las fértiles tierras del valle central, los bosques del sur, y el potencial pesquero existente en su larga costa, Chile cuenta con una amplia gama de recursos que no son comunes en un país tan pequeño. Pero la interrogante es si las regiones están desarrollando esos bienes, y de hacerlo, están maximizando con esto el bienestar de sus habitantes.

Los hechos afirman lo contrario. En 1990, la ciudad de Santiago tenía 5.2 millones de habitantes; hoy en día tiene alrededor de 6.6 millones, y se pronostica que hacia el 2020 alcanzará los 7.5 millones. En otras palabras, la capital ya cuenta con el 40% de la población total del país y las cifras van en aumento.

Es fácil de entender por qué los chilenos, por lo menos aquellos que pertenecen a los sectores de escasos recursos, creen que Santiago, a pesar de la contaminación y de los inconvenientes típicos de las grandes ciudades, es una mejor apuesta. En junio, el desempleo alcanzó un 9,0% en Santiago, una cifra bastante alta, aunque muchísimo menor que el 17,7% registrado en la ciudad de Vallenar en la III Región del norte de nuestro país, el 14,2% en el puerto de Talcahuano en la VII Región, o el 11,6% en Temuco, capital de la IX Región.

La pobreza también es mayor en las familias de regiones. De acuerdo con el último sondeo del gobierno llevado a cabo el año 2003, el índice de pobreza alcanza un 13,1% en Santiago, pero es más del doble en las Regiones VIII y IX, y sobre el 20% en otras cuatro.

Estos datos no tienen nada de sorprendente. De acuerdo con el Banco Central, el Gran Santiago es responsable de alrededor del 43% del PIB del país, mientras que ninguna de las otras 12 regiones alcanza siquiera un 10%, como por ejemplo, la IX Región, contribuye con cerca de un 2,5%, a pesar de representar a casi un 6% de la población total.

“Chile todavía es un país pobre, pues no ha sacado provecho a la riqueza de su diversidad”, dice von Baer. Y no sólo se debe culpar a la descentralización política. Para las empresas, obtener financiamiento para un proyecto nuevo significa, por ejemplo, un desafío muchísimo más grande que resulta muchas veces en oportunidades perdidas, señala.

“En el pasado, las regiones tenían bancos propios, como el Banco de Concepción o el Banco de Osorno, pero ahora, todo está centralizado” agrega. “Eso significa que las decisiones de préstamo se toman en Santiago, Madrid o Nueva York, donde no se conoce las situaciones de la zona”.

Y, a pesar de que la infraestructura ha mejorado -es mucho más avanzada que en la mayoría de los países latinoamericanos, reconoce von Baer- todavía es bastante débil. “Es verdad, hay banda ancha en Temuco, donde soy profesor universitario, pero en Cholchol a sólo 30 kilómetros de esa ciudad, hasta hace poco no había ni siquiera un teléfono público”.

Agencias de desarrollo regional

La falta de oportunidades alimenta el círculo vicioso de “fuga de cerebros” que le niega a las regiones algunas personas que podrían hacer mucho para promover su desarrollo. Ese es uno de los problemas que el gobierno de la Presidenta Bachelet busca mejorar a través de la creación de agencias de desarrollo regional.

Diseñadas no sólo para reunir a la “inteligencia local” en torno a temas de oportunidades de desarrollo, sino que también para concebir un plan de acción y coordinar los esfuerzos de los diferentes servicios públicos en su implementación, buscan hacerse cargo de lo que Serrano reconoce como una de las mayores debilidades de los intentos de desarrollo regional – la numerosa cantidad de agencias gubernamentales, que tienen demasiadas responsabilidades y agendas totalmente distintas, que finalmente, intervienen en el proceso.

El desarrollo regional es un área en la que la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) tiene experiencia. Durante la década de 1990, fundó TodoChile, programa que busca atraer inversiones privadas hacia las regiones, y que más recientemente, ha apoyado al espíritu empresarial y al desarrollo de grupos empresariales en las regiones, a través de sus Programas de Integración Territorial (PTI).

La CORFO, en conjunto con la Fundación Chile, institución de transferencia de tecnología de Santiago, ayudó, por ejemplo, a desarrollar nueva infraestructura turística en el puerto de Valparaíso, dice Carlos Álvarez, vicepresidente ejecutivo de la agencia. “Casi todos los restaurantes nuevos recibieron financiamiento de parte de nosotros”, señala.

De manera similar, CORFO ayudó a ovejeros de la región de Magallanes, al sur de Chile, a cambiarse de la producción de lana a la exportación de cordero. Eso requirió de una coordinación con varios servicios públicos, recuerda Álvarez, incluyendo al Ministerio de Obras Públicas, para que mejorara la infraestructura de los caminos.

“Esas iniciativas fueron muy importantes, pero eran centralizadas, pues las implementaba la CORFO, que tiene sus oficinas principales en Santiago”, dice. “Lo que necesitamos ahora es que las regiones sientan que las iniciativas son suyas”.

Eso es lo que Álvarez espera que se logre a través de las nuevas agencias de desarrollo regional. Sin embargo, estas agencias ya cuentan con sus primeras críticas.

“El gobierno ha dejado pasar una oportunidad histórica de crear agencias realmente descentralizadas y administradas por cada región”, alega von Baer. Eso se debe a que fueron lanzadas apresuradamente como una de las 36 medidas que la Presidenta Bachelet prometió tomar durante sus 100 primeros días de gobierno, sostiene.

Pero, a pesar de todo, su molestia radica en la composición de los cuerpos directivos de las agencias, que son de nueve integrantes. Además de ser presididos por el Intendente Regional, el representante en la zona del gobierno central, y de incluir un delegado local del Ministerio de Economía y representantes de la CORFO y del Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC) del gobierno, los cinco miembros restantes- tres de ellos pertenecientes al sector privado- serán elegidos por el Intendente. “En otras palabras, todos serán designados por Santiago”, explica von Baer.

Álvarez responde que no es así. “El intendente tiene conocimiento suficiente de la región para designar a la gente adecuada y para responder a la necesidad de legitimidad local”, sostiene. “Lo que queremos es que las regiones administren las agencias a través de sus entidades de gobierno, y este es el primer paso para lograrlo”, agrega.

Pero los reparos de von Braer son compartidos por Rodrigo Flores, director del programa municipal y regional del Instituto Libertad, centro de estudios sociales asociado con el partido de oposición Renovación Nacional. “Las agencias son sólo una fachada, y no una descentralización real”, señala, “y el que las municipalidades no estén representadas en estas es un error, pues son la autoridad que más sabe respecto a las necesidades locales”.

Fortalecimiento Regional

Sin embargo, además de las discrepancias que existen respecto a la estructura de las agencias, surge una pregunta que parece ser aún más importante, ¿Tienen realmente las regiones los recursos humanos necesarios para tomar las importantes decisiones sobre su futuro?

“Esa es la pregunta del millón de dólares”, admite la subsecretaria. “No cabe duda de que las regiones tienen gente de primera, pero el desafío es mantenerla y asegurarse de que vayan ganando puestos importantes dentro de estas”.

Uno de los problemas, dice, es que las estructuras de poder locales tienden a tratar de copiar las redes santiaguinas, y eso no significa que los mejores lleguen a la cima. “Necesitamos liberar a las regiones, y a sus recursos humanos, de ese modelo”, repara la subsecretaria Serrano.

Sin duda, Santiago está omnipresente en los gobiernos regionales, donde es representado por el Intendente, pero también por los famosos SEREMI, delegados locales de los distintos ministerios de Santiago. Más aún, el Intendente preside el Consejo Regional (CORE), elegido por lo concejales de las municipalidades de la región, y que representa a los intereses de la zona.

Además de fiscalizar la labor del Intendente, los CORE son responsables de designar el presupuesto de inversión pública que el gobierno central hace en la región, principalmente, para servicios básicos públicos e infraestructura para la salud y la educación, pero también para promover su desarrollo empresarial.

En el presente, casi el 60% de la inversión pública es designada por las regiones, un porcentaje bastante más alto que el 20% de mediados de la década de 1990. Pero la autonomía de los CORE en la toma de decisiones es mucho más limitada de lo que dictan las cifras, dice Flores, debido a que gran parte de esos recursos ha sido destinada, con anterioridad, a áreas de actividad específicas, como la construcción de caminos, o el mejoramiento de barrios.

El gobierno planea transferir más recursos fiscales hacia las regiones, dice la subsecretaria, además de reforzar las facultades de los gobiernos regionales. Un aspecto importante de ese plan, agrega, es la proposición de que los CORE sean elegidos directamente a través de un plebiscito en la región, en vez de indirectamente a través de los concejales.

Se espera que pronto se presente al Congreso un proyecto de ley para lograrlo, pero existen dudas respecto a si será aprobado. “No será fácil”, advierte Flores. Y la subsecretaria Serrano lo admite.

Las buenas –aunque frustradas- intenciones no son nada nuevo dentro de los esfuerzos de Chile en pro de la descentralización, señala von Baer. “El gobierno anterior tenía un programa excelente, pero al encontrarse con oposición dentro de sus aliados en el Congreso, se dio por vencido”.

Según von Baer, el mayor obstáculo que existe para lograr un mayor progreso en la materia, son los partidos políticos. “Tienen sus sedes principales en Santiago, y es ahí donde se eligen los candidatos para el Congreso, e incluso, los candidatos para alcaldes y concejales de las comunidades más pequeñas”.

El problema principal es uno muy humano, añade Flores - a nadie le gusta soltar un poco de su poder. “Y la verdadera descentralización se trata de eso”.

Entonces, ¿Por qué este gobierno debería ser más exitoso en este ámbito que sus predecesores?. “Porque la Presidenta Bachelet cree profundamente que es una cuestión de igualdad y justicia, y esa creencia es compartida por varios de los ministros que están más relacionados con las regiones”, responde la subsecretaria.

Sólo el tiempo puede decir si eso es suficiente - y lo que está comprometido aquí no es sólo una mayor igualdad de oportunidades para los habitantes de las regiones de Chile, sino también, la oportunidad para que ellos puedan hacer contribuciones importantes al crecimiento y a la competitividad del país.

Decentralization is widely recognized as the key to the development of Chile’s regions, but progress has been slow. In this article, bUSiness CHILE looks at the new government’s plans and their prospects of success.

In July, when President Néstor Kirchner decided that service stations close to Argentina’s borders with other countries should charge higher gasoline prices to vehicles with a foreign license plate, he got a sharp answer not only from Chile - already irritated by an increase in a tax on the natural gas it imports from Argentina - but also from some of his own provinces.

Mendoza - which earned an estimated US$180 million last year from Chilean tourists - retorted that it, for one, opposed the measure and would consider compensating visitors out of its own budget. And it got its way - Mendoza and several other border provinces were, after some wrangling, exempted from the price hike.

Had the boot been on the other foot and it had been the Chilean government wanting to raise gasoline prices on the border, there might well have been an outcry from areas popular with Argentine tourists, but the outcome would probably have been very different. Chile’s regions - the equivalent of Argentina’s provinces - have neither their institutional structure nor their financial resources.

Argentina, in which the 23 provinces and the federal district of Buenos Aires elect their own governors, legislatures and local officials, is Latin America’s most decentralized country - an arrangement that has some drawbacks, most notably as regards control of fiscal expenditure. But Chile is at the other end of the scale.

It is by far Latin America’s most centralized country, laments Heinrich von Baer, president of the National Council for the Regionalization and Decentralization of Chile (CONAREDE), a citizen organization. “We’re not proposing that Chile adopt a federal system, like Argentina, Germany or the United States - it isn’t big enough for that - but we do believe the regions should be allowed more participation in decisions that affect them,” says von Baer.

That is also what President Michelle Bachelet promised in her election campaign last year. “The concentration of decisions and power in Santiago…is part of a complex web of inequality, discrimination and inefficiency; decentralization is a key pillar of our project of a country for all,” she said.

In the 1980s, the Pinochet military government devolved the running of public health services and schools to the country’s municipalities. That is widely considered to have been an important step in the right direction - “at least, now we don’t have to get permission from Santiago to fix a broken window,” notes one mayor - but the process remained incomplete because the municipalities were not given all the powers, or resources, needed to fulfill their new responsibilities.

Since democracy was re-established in 1990, some further progress has been achieved, both as regards the election of municipal officials and the portion of public investment that is assigned locally. Increasing prosperity, combined with targeted government programs, has also meant that even the most remote parts of the regions now generally have basic services and are connected to Santiago, if not by Internet, at least by telephone.

From diversity to development

The challenge now is not merely decentralization, says Undersecretary for Regional Development Claudia Serrano. “We have to make a big leap and design policies in which decentralization is not the goal, but the means to the ultimate goal of regional development.”

Chilean politicians regularly pay tribute to the diversity of Chile’s regions as one of the country’s key assets. And, as well as going down nicely with voters, it happens to be true.

From the mineral wealth of the north to the fertile central valley, the forests of the south, and the fishing potential of its long coastline, Chile has a range of resources rarely seen in such a small country. But the question is whether the regions are fully realizing those assets and, in so doing, maximizing the welfare of their inhabitants.

The facts suggest otherwise. In 1990, Santiago had 5.2 million inhabitants; today, it has an estimated 6.6 million and that is forecast to rise to 7.5 million by 2020. In other words, the capital already accounts for 40% of the country’s total population, and the figure is climbing.

It is easy to see why Chileans, at least in lower-income groups, think that Santiago, despite its air pollution and all the other typical drawbacks of a big city, is a better bet. In June, unemployment in Santiago was running at 9.0%, a pretty high rate, but way better than the 17.7% seen in Vallenar in Region III of northern Chile, or 14.2% in the port of Talcahuano in Region VIII in the south, or 11.6% in Temuco, the capital of Region IX.

Poverty also blights a larger proportion of families in the regions. According to the latest government survey carried out in 2003, the poverty rate reached 13.1% in Santiago, but was more than double that level in Regions VIII and IX, and over 20% in another four.

That is hardly surprising. According to the Central Bank, Greater Santiago accounts for some 43% of Chile’s GDP while none of the country’s other twelve regions reach even 10% and, for example, Region IX contributes only around 2.5%, although it represents close to 6% of the country’s population.

“Chile is still a poor country because it hasn’t taken advantage of the wealth of its diversity,” says von Baer. And it is not only political centralization that is to blame. For businesses, getting finance for a new venture is, for example, a major challenge that results in lost opportunities, he notes.

“The regions used to have their own banks, like Banco de Concepción or Banco Osorno, but now it’s all centralized,” he points out. “That means lending decisions are taken in Santiago or Madrid or New York where people just don’t have the necessary local knowledge.”

And, although infrastructure has improved - and is more advanced than in most other Latin American countries, recognizes von Baer - it can still be pretty thin. “True, there’s broadband in Temuco where I’m a university professor, but just 30 kms away in Cholchol, there wasn’t even a public telephone until recently.”

Regional development agencies

Lack of opportunities helps to feed the vicious circle of a brain drain that deprives the regions of some of the people who could do most to promote their development. And that is one of the problems which the government of President Bachelet is seeking to address through the creation of regional development agencies.

Designed not only to gather local intelligence about development opportunities, but also to devise a plan of action and coordinate the efforts of different public services around its implementation, they seek to address what Serrano describes as one of the main weaknesses of previous attempts to promote regional development - the large number of government agencies, often with overlapping responsibilities and different agendas, that intervened in the process.

Regional development is an area in which the Chilean Economic Development Agency (CORFO) has experience. In the 1990s, it launched TodoChile, a program for attracting private investment in the regions, and, more recently, through its Integrated Territorial Programs (PTI), has been supporting entrepreneurship and the development of business clusters in regions.

CORFO, working with Fundación Chile, a Santiago-based technology transfer institute, helped, for example, to develop new tourist infrastructure in the port of Valparaíso, says Carlos Alvarez, the agency’s executive vice-president, “Almost all the new restaurants there received funding from us,” he reports.

Similarly, CORFO helped sheep farmers in the Magallanes region of the far south to switch from wool production to the export of lamb. That required the coordination of different public services, recalls Alvarez, including the Ministry of Public Works to improve road infrastructure.

“Those initiatives were important but were centralized because they were implemented by CORFO which has its main offices in Santiago,” he says. “What we need now is for the regions to feel that the initiatives are theirs.”

That is what he hopes will be achieved through the new regional development agencies. But they have come in for some early criticism.

“The government has wasted an historic opportunity to create agencies that are truly decentralized and are really managed by the respective region,” complains von Baer. That’s because they were rushed through as one of the 36 measures that President Bachelet promised to take in her first 100 days in office, he argues.

Most of all, he is unhappy with the composition of the agencies’ nine-member governing bodies. Not only are they chaired by the Regional Intendent, the central government’s local representative, and include the local delegate of the Economy Ministry and representatives of CORFO and the government’s Technical Cooperation Service (SERCOTEC), but their other five members - three drawn from the private sector - will all be appointed by the Intendent. “In other words, they’re all designated by Santiago,” says von Baer.

Not so, responds Alvarez. “The Intendent has the local knowledge to appoint the right people and the incentive of needing local legitimacy,” he argues. “What we want is for the regions to manage the agencies through their governing bodies and this is just a first step in that direction,” he adds.

But von Baer’s reservations are echoed by Rodrigo Flores, director of the municipal and regional program of Instituto Libertad, a think-tank associated with the Renovación Nacional opposition party. “The agencies are cosmetic, not real decentralization,” he says, “and it’s a mistake that the municipalities aren’t represented; they’re the authorities that know most about local needs.”

Regional empowerment

But, as well as discrepancies about the agencies’ structure, there is a more important, if little-voiced, question. Do the regions really have the human resources to take weighty decisions about their future?

“That’s the million dollar question,” admits Serrano. “There’s no doubt that they generate first-rate people but the challenge is to retain them and ensure they reach positions of power within the region.”

One of the problems, she says, is that local power structures tend to mirror the networks of Santiago and that doesn’t necessarily mean that the best people get to the top. “We need to free the regions, and their human resources, from that constraint,” she urges.

Santiago is certainly omnipresent in regional government where it is represented not only by the Intendent but also by the so-called SEREMIs - the local delegates of the different Santiago ministries. Moreover, the Intendent chairs the Regional Council (CORE), elected by the councilors of the region’s municipalities, which is the voice of local interests.

The COREs, as well as monitoring the performance of the Intendent, are responsible for assigning the public investment budget that the central government makes over to the regions, principally for basic public services and infrastructure for healthcare and schools, but also for the promotion of their business development.

Almost 60% of public investment is now assigned by the regions themselves, up from around 20% in the mid-1990s. But the COREs decision-making autonomy is more limited than the figures suggest, says Flores, because a significant part of those resources are already earmarked for specific areas of activity, such as road-building or the improvement of poor neighborhoods.

The government plans to transfer more fiscal resources to the regions, says Serrano, and to strengthen the powers of regional governments. A key aspect of that plan, she adds, is its proposal that the COREs be elected directly by a region’s voters, rather than indirectly through municipal councilors.

A bill to this effect is soon expected to be presented to Congress, but there are doubts as to whether it will gain approval. “It won’t be easy,” warns Flores. And Serrano admits this is the case.

Good - but frustrated - intentions are nothing new in Chile’s efforts at decentralization, says von Baer. “The previous government had an excellent program but when it ran into opposition from its own Congress members, it gave up.”

He identifies the country’s political parties as a major barrier to further progress. “They all have their headquarters in Santiago,” he points out, “and that’s where candidates for Congress and even for mayors and councilors in the smallest communities get chosen.”

The underlying problem is a very human one, adds Flores - no one likes giving up a share of power. “And that’s what real decentralization means.”

So why should this government be more successful than its predecessors? “Because President Bachelet deeply believes that it’s a matter of equity and justice, and that belief is shared by some of the ministers who have most to do with the regions,” replies Serrano.

Only time will tell whether that will be sufficient - and what is at stake is not only greater equality of opportunity for the inhabitants of Chile’s regions, but also the opportunity for them to make a larger contribution to the country’s economic growth and competitiveness.